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在中國特色社會主義進入新時代的時代背景下,國家從戰略層面積極推動審計體制改革和紀檢監察體制改革,進一步深化了黨和國家反腐敗工作,完善了腐敗治理體制機制。但當前反腐敗斗爭的形勢依然嚴峻復雜,任務依然繁重艱巨,如何更好地激發審計體制改革與紀檢監察體制改革帶來的效應,進一步釋放改革紅利,通過二者協同貫通,充分發揮其在腐敗治理中的作用,成為黨和國家面臨的時代課題。

一、審計與紀檢監察協同推進腐敗治理的重要意義

鮮明的中國特色社會主義的國家發展目標,決定了腐敗治理必然是中國在現代化進程中必須面對的最嚴峻的國家治理問題[1]。新時代背景下,我國社會主要矛盾變化和經濟轉型發展帶來了新的腐敗治理風險,審計與紀檢監察作為推進腐敗治理的兩個重要組成部分,二者有效協同對于深入推進全面從嚴治黨向縱深發展、加快腐敗治理體系現代化建設和推動腐敗治理提質增效,具有重大現實意義。

(一)是推進全面從嚴治黨向縱深發展的必然要求

腐敗是我們黨面臨的最大威脅,反腐敗斗爭是全面從嚴治黨的重要內容。在新的反腐敗斗爭形勢下,通過審計與紀檢監察協同,推進二者貫通融合、有效銜接,充分發揮審計與紀檢監察在腐敗治理中的作用,逐步解決全面從嚴治黨中出現的各類新問題,推動黨中央決策部署貫徹落實,是推進新時代全面從嚴治黨向縱深發展的必然要求。

(二)是進一步加快腐敗治理體系現代化的客觀需要

當前,嚴峻復雜的反腐形勢對我國腐敗治理提出了更高的要求,加快腐敗治理體系的現代化是應對當前反腐形勢的必然要求[3]。審計監督和紀檢監察監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分,二者一方面在職能上存在著重疊,另一方面在合作上又存在著一定的缺失,二者協同對于一體推進不敢腐、不能腐、不想腐有效機制的形成尤為重要,順應了新時代腐敗治理的實踐要求,對進一步加快腐敗治理體系現代化建設極其必要。

(三)是進一步提升腐敗治理質效的有效途徑

腐敗治理是一項系統工程,不是某個監督部門單打獨斗就能夠做好的工作,需要各監督力量共同參與、相互配合、協同合作才能達到系統施治的效果。審計與紀檢監察在腐敗治理中承擔著不同的職能,在監督內容上具有關聯性,在監督手段上具有互補性,二者優勢互補為協同推進腐敗治理奠定了基礎。隨著國家審計和紀檢監察體制機制改革的不斷深入,有機整合反腐敗資源,可以最大程度發揮協同治理腐敗的疊加效應,進而提升腐敗治理質效,實現1+1>2的治理效果,因此,審計與紀檢監察協同必然成為系統推進腐敗治理的有效途徑之一。

二、審計與紀檢監察協同推進腐敗治理的可行性

審計機關與紀檢監察機關都是在黨的集中統一領導下開展工作,二者在目標任務、監督內容、監督方式等方面存在著交叉與重疊,其有機貫通、相互協調推進腐敗治理具有現實可行性。

(一)政治基礎具有一致性

國家審計職能的執行機關是審計署和地方各級審計部門。審計體制改革后,成立了中央審計委員會,進一步加強了黨對審計工作的領導。因此,從這個角度來講,審計機關是代表黨來實行監督[4]。紀檢監察職能的執行機關是紀律檢查委員會和監察委員會,二者是兩塊牌子一套人馬、合署辦公,在黨的集中統一領導下開展工作。審計機關與紀檢監察機關都是在黨的集中統一領導下開展工作,都必須堅持黨的集中統一領導,有助于審計與紀檢監察同頻共振、同向發力,凝聚腐敗治理合力。

(二)目標任務具有趨同性

審計的目標是監督相關經濟活動的真實性、合法性與效益性[5],最終實現維護國家財政經濟秩序、促進廉政建設、保障國民經濟健康發展。紀檢監察的目標主要是緊緊圍繞黨和國家工作大局發揮監督保障執行、完善促進發展作用,不斷增強黨員干部和全體公職人員拒腐防變能力,加強廉政建設,永葆黨的先進性、純潔性,有效推動黨和國家戰略目標任務的落實。從工作的目標任務看,二者在促進廉政建設、確保黨中央決策部署能得以貫徹落實方面高度契合,最終目標都是保障黨和國家各級組織、各級部門恪守權利邊界、依法行權,做到清正廉潔、大公無私、拒絕腐敗,這是二者深度融合、貫通協同推進腐敗治理的基礎。

(三)監督內容具有關聯性

審計監督是經濟監督,主要對各級政府、國家企事業單位等的財政、財務收支的真實性、合法性,經濟活動及其效益性進行監督。紀檢監察監督是一種政治監督,主要是對全體黨員和全體公職人員道德操守、遵紀守法情況和依法依規履職情況開展監督檢查。雖然二者在監督內容上各有側重,但經濟與政治往往相互交織,二者在監督內容上有著高度關聯性。因此,加強審計與紀檢監察協同有助于保障監督內容的全面性與完整性,有助于破除監督的壁壘,發現腐敗治理的盲區。

(四)監督方式具有互補性

審計有著經濟監督的專業優勢,可以豐富紀檢監察工作方式,提供有價值的問題線索;紀檢監察監督方式多、力度大,可以為審計監督提供支撐。從問題的處置力度上看,紀檢監察對發現的違紀違規甚至違法犯罪問題,根據不同情形可以對相關責任人追責問責,可以給予黨紀政務處分甚至移送司法機關處理,而審計在發現問題后,側重于提出對策建議,缺乏剛性措施對問題予以處理,更缺乏有效舉措對責任人員予以追責問責。因此,在問題處置力度上紀檢監察可以彌補審計的不足。通過二者協同,可以強化監督力度,充分發揮腐敗治理效能。

三、審計與紀檢監察協同推進腐敗治理面臨的現實困境

從目前實踐來看,審計監督與紀檢監察監督貫通協同還處于初有“形”而“神”不夠的階段[6],二者協同治理腐敗面臨著協同貫通機制不健全、資源共享不充分、業務融合不深入等問題。

(一)協同機制不健全,保障基礎較為薄弱

國家進行審計體制改革和紀檢監察體制改革以來,黨中央和中央紀委的相關會議多次強調要發揮審計監督作用,加強紀檢監察監督與審計監督的協同。各級地方黨委和紀委相繼出臺關于推進紀檢監察與審計協同配合的相關指導意見或實施辦法。這些意見或辦法對審計與紀檢監察在信息溝通、成果共享、措施配合、力量統籌等方面開展協作配合做出了規定,但這些規定較為籠統,操作性和執行性不強。面對反腐敗斗爭的新形勢新任務,尚未形成系統完善的配套機制對審計與紀檢監察協同治理腐敗予以保障。

(二)資源共享不充分,運作合力有待加強

資源共享不充分主要體現在信息資源、人力資源、權力資源共享不充分。在多數地方,審計與紀檢監察只實現了“單向傳遞”,主要是審計機關向紀檢監察機關傳遞部分內容,并且內容十分單一。如信息資源共享方面,主要是審計發現的問題線索共享給紀檢監察機關;在人力資源共享方面,審計與紀檢監察在人員力量安排上互動支持不多,主要是審計機關派出專業技術人員支持紀檢監察機關的監督檢查和審查調查工作;在權利資源共享方面,審計與紀檢監察運用各自掌握的權力資源為彼此的工作支持賦能也很少。這些問題或障礙,使得審計與紀檢監察協同治理腐敗的運作合力大打折扣。

(三)業務融合不深入,疊加效應不夠明顯

從中央到地方,雖然相關部門出臺了一些推進審計與紀檢監察協同合作的實施意見或辦法,但在具體實踐中,由于審計部門與紀檢監察機關囿于各自職能職責,長期以來雙線并行運轉,在協同推進預防、揭露、調查、懲處腐敗等方面沒有形成良性互動,業務融合度較低,組織形式上比較松散,協同內容較為單一,協同推進腐敗治理的疊加效應得不到充分發揮。

四、審計與紀檢監察推進腐敗治理的協同路徑構建

通過對審計與紀檢監察協同推進腐敗治理的現實困境分析,本文從機制層、資源層、業務層三個層面構建了目標明確、結構清晰的審計與紀檢監察推進腐敗治理的協同路徑。機制層既是審計與紀檢監察協同治理腐敗的頂層設計,更是推進落實的制度保障;資源層將審計與紀檢監察的相關資源有效共享、相互融合,為二者協同提供重要支撐;業務層是二者協同推進腐敗治理的主體。三層之間相互關聯、層層相扣,是不可分割的整體。

(一)機制層協同

審計與紀檢監察協同治理腐敗首先要做好頂層設計,搭建好組織架構,要構建一套行之有效的保障機制,才能確保工作順利推進,有效執行。

1.組織領導機制

從目前的體制來看,紀檢監察是在同級黨委和上級紀委監委的領導下開展工作,從地方各級紀檢監察機構來看,其主要負責人是紀委書記(同時任監察委主任);審計體制改革后,成立了審計委員會,加強了黨對審計工作的領導,審計委員會的主任由各級地方黨委書記擔任,副主任由各級地方政府的主要負責人和紀委書記擔任。由此可知,紀委書記這個角色既負責紀檢監察工作,又是審計委員會的副主任,直接參與領導審計工作,因此,根據現有的體制安排,可以成立由地方各級紀委書記為組長、審計機關和紀檢監察機關相關負責人為成員的協同治理腐敗工作領導小組,加強對協同治理腐敗工作的組織領導,負責綜合決策、工作統籌和協同調度。

2.責任分擔機制

明確審計與紀檢監察在協同治理腐敗中的各自職責是推進協同合作的重要支持條件,建立二者在協同治理腐敗中的責任分擔機制顯得尤為必要。在協同治理腐敗工作中,要根據具體協同治理腐敗的情形,明確主體責任部門和次要責任部門。建立“責任清單”機制,進一步明確二者的具體職責任務,確保二者清晰了解各自的治理責任,防止出現交叉或空缺,從而避免出現由于職責不清,而導致相互推諉的情況。

3.溝通協商機制

有效的溝通協商機制是推進審計與紀檢監察協同治理腐敗的重要基礎。要建立定期的溝通機制,就審計與紀檢監察階段性的工作情況進行交流,加強日常工作信息、工作動態的分享,便于兩部門及時掌握相關情況,進一步明確工作重點和工作方向。要建立專題會商機制,對審計移送的重點問題和線索辦理情況,辦理過程遇到的困難,二者下一步如何協同開展工作進行專題會商。同時,要確保溝通協商的有效性,必須建立審計與紀檢監察部門之間的信任關系,關鍵要建立起兩個部門工作人員之間的信任關系,再逐步形成審計與紀檢監察部門之間共同的價值與認同。

4.績效激勵機制

對審計與紀檢監察協同治理腐敗的成效要進行評估,納入績效考核。通過建立績效評估機制,對審計與紀檢監察協同治理腐敗進行階段性、整體性評估,可以掌握協同治理腐敗的成效,發現工作協同中存在的問題和薄弱環節,為優化協同治理提供決策依據。在績效評估的基礎上,建立對組織和人員的激勵機制,對協同治理腐敗工作做出積極貢獻的團隊和個人,給予積極獎勵,同時對參與協同不積極,對協同治理腐敗工作不力、不負責的團隊和個人,予以問責,從而形成正反兩方面的激勵機制。

5.組織文化機制

組織文化是影響審計機關與紀檢監察機關開展協同治理的外部“軟環境”,潛移默化地影響著協同治理腐敗的行為。好的組織文化可以促進二者協同治理活動的有效開展,而不好的組織文化從根本上制約著二者協同治理活動的實施。合作型組織文化[7],有利于審計與紀檢監察機關之間、工作人員之間實現相互信任,毫無保留的就共性問題交換意見、共享信息,促進二者之間的有效溝通和協同合作。在合作型組織文化的熏陶渲染下,審計與紀檢監察機關之間開展協同的積極性、主動性會有效增強。

(二)資源層協同

資源協同是審計與紀檢監察職能互補要素資源整合集成,實現共享,從而產生整體效應和集體效應[8]。審計與紀檢監察資源層協同主要是從信息資源、人力資源、權力資源三個方面,為二者在協同治理腐敗上提供重要支撐。

1.信息資源協同

信息資源協同主要是指審計機關與紀檢監察機關要加強信息的交流與共享。紀檢監察機關可通過審計部門了解掌握重大項目審計情況、黨員領導干部在重大政策、重大經濟活動中的決策管理等方面情況,使之成為監督執紀的重要依據,提高監督執紀問責的針對性、準確性。審計部門將審計工作中發現的涉嫌違紀違法的問題線索及時移送紀檢監察機關,這是審計與紀檢監察信息資源協同的重要內容。審計部門還應定期將審計報告抄送紀檢監察機關,為紀檢監察機關分析政治生態,掌握領導干部廉政情況提供參考依據。同時,紀檢監察機關要將掌握的問題線索視情況提供給審計部門,讓審計更有方向性、針對性,從而更好地發揮審計監督的作用。在協同方式上,可以通過搭建信息資源共享平臺,通過信息資源共享規則,將審計與紀檢監察的相關信息及時上傳至信息資源共享平臺,雙方可以通過平臺及時獲取相關信息,提高信息的及時性、準確性、全面性。

2.人力資源協同

人力資源協同主要是發揮紀檢監察和審計機關各自專業人才的優勢,實現優勢互補。審計機關可派出財經知識基礎扎實、審計經驗豐富的人員參加紀檢監察機關監督檢查、執紀審查等工作,發揮其在財經審計方面的專業優勢,與紀檢監察形成合力,提升監督成效。紀檢監察機關與審計機關要加強相互交流,互派經驗豐富的辦案人員和審計業務骨干,通過講授案件查處技巧、財務知識等,共同提高業務水平。

3.權力資源協同

根據《審計法》相關規定,審計機關有權對被審計單位開展檢查、查詢、調查,有權封存有關資料和違反國家規定取得的資產等。根據《監察法》相關規定,監察機關可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等調查措施,經批準可以采取技術調查、限制出境和通緝等調查措施。相比審計機關的權力措施,紀檢監察機關的權力措施更強硬,力度更大。在審計過程中,遇到阻礙,根據《審計法》相關規定,可以請紀檢監察機關給予協助,紀檢監察機關根據具體情形可以采取適當的措施給予支持;而紀檢監察機關在監督執紀執法過程中,遇到經濟方面的問題,可以充分發揮審計的作用,通過審計機關運用審計的權力措施查清查透相關經濟問題,為紀檢監察機關進一步推進工作提供支持。

(三)業務層協同

審計與紀檢監察業務層的協同,將從預防腐敗、揭露腐敗、調查腐敗、懲處腐敗四個治理環節出發,構建二者在腐敗治理業務層協同的具體路徑。

1.預防腐敗協同

審計與紀檢監察在預防腐敗協同方面的落腳點和著力點在于健全制度和強化威懾。二者都能在監督過程中發現被監督單位存在的體制機制障礙、制度性缺陷和漏洞,提出有關建立健全被監督單位管理機制的建議,從根本上預防和阻止腐敗行為的發生。審計可以為紀檢監察提出更加科學合理的健全制度機制的建議提供支持,因為審計是經濟方面的專業監督,對于發現的經濟方面的體制機制或制度方面缺陷,能從更加專業的角度提出意見建議;而紀檢監察監督在監督被監督單位落實整改建議方面,相較于審計監督,具有更強的約束力,從而更好地保障整改建議的落實。從威懾的角度來看,預防作用的發揮需要強有力的威懾來支持。審計具有天然的威懾作用,可以介入經濟活動的前期,及早發出警報以防患于未然,而審計威懾作用的發揮必須要有嚴厲的懲戒機制來支持[9]125,但審計自身的懲戒機制并不嚴厲,只有將相關問題移交紀檢監察,通過紀檢監察的手段和懲戒方式,才能最大限度地提升審計的威懾力,從而達到預防腐敗的效果。

2.揭露腐敗協同

審計監督的揭示功能,主要是通過運用審計專業的技術和方法,發現審計對象的失職失責行為,揭示公共權力被濫用導致的腐敗行為[9]122,是紀檢監察機關獲得腐敗問題線索的重要來源;審計形成的審計報告,為紀檢監察機關分析研判被監督單位政治生態,掌握黨員干部特別是主要領導干部的廉政情況提供重要依據。紀檢監察機關在發現和揭露腐敗問題上,也有自己獨有的渠道,如群眾舉報、信訪舉報、媒體曝光、巡視巡察等。紀檢監察機關獲得這些問題線索后,需要進行初步核實。這些問題線索,很多都涉及經濟問題,在初步核實時就需要審計部門給予支持,從專業的角度將被舉報人涉及的經濟問題核實清楚,從而精準揭露腐敗問題,為紀檢監察機關采取進一步措施提供支撐。

3.調查腐敗協同

在調查腐敗問題上,需要審計與紀檢監察相互支持、相互配合。進入審查調查環節的腐敗問題,特別是涉嫌嚴重違紀違法的腐敗問題,呈現出政治問題和經濟問題相互交織的特點。而審計在調查經濟問題方面具有獨特優勢,紀檢監察在調查政治問題方面具有自身特長,二者能夠相互補充,有疊加效應。在重大腐敗案件的調查過程中,就需要審計機關給予專業的技術支持和人員支持,確保證據方面經得起歷史和法律的考驗,在成立審查調查組時,應將審計的專業力量納入調查組成員當中。而審計部門在對重點行業、重點領域或者重點部門開展審計調查過程中勢必會遇到各種阻力或障礙,在這種情況下紀檢監察可以視情況采取必要的措施排除障礙,確保審計調查的順利進行。

4.懲處腐敗上協同

在懲處腐敗方面,審計的力度和影響遠不及紀檢監察。審計處理主要是對違反國家規定的財政收支、財務收支行為和違反《審計法》的行為給予審計處理或審計處罰,是一種糾正措施,懲處力度也較弱。而紀檢監察機關對于腐敗問題的懲處,輕則警告,重則開除黨籍、開除公職,甚至移送司法機關進行刑事審判。因此審計發現的問題,特別是嚴重違紀違法的問題,必須及時移送紀檢監察機關,由紀檢監察機關按照相關程序進行處置,審計機關給予支持,最終在腐敗問題的懲處上,由紀檢監察機關根據情形給予黨紀政務處分,嚴重者移送司法機關進行處理。因此,在腐敗問題的懲處上,既要發揮審計處理和審計處罰的作用,同時也要發揮紀檢監察在懲處腐敗上的震懾作用,讓腐敗行為得到嚴查,腐敗分子得到嚴懲,同時審計的威懾力在紀檢監察給予腐敗分子的嚴懲之下得到提升。

五、結論

本文在分析審計與紀檢監察協同治理腐敗的重要意義、可行性以及現實困境的基礎上,以健全機制、整合資源、業務協同為切入點,從機制層、資源層、業務層三個層面構建了審計與紀檢監察推進腐敗治理的協同路徑。文章指出機制層協同包括組織領導、責任分擔、溝通協商、績效激勵、組織文化等五個方面的協同,是審計與紀檢監察協同治理腐敗的有效保障;資源層協同包括信息資源、人力資源、權力資源三個部分的協同,是審計與紀檢監察協同治理腐敗的重要支撐;業務層協同包括預防腐敗、揭露腐敗、調查腐敗、懲處腐敗四個環節的協同,是審計與紀檢監察協同治理腐敗的主體。三個層面的協同相互關聯、相互支持,是不可分割的整體,為新時代背景下深入推進審計與紀檢監察協同治理腐敗提供了新的路徑參考。

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作者:徐琴 單位:湖南女子學院 審計處