發布時間：2023-03-13 11:17:39
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的財政審計論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
（一）注重專項審計調查，忽視項目審計
從目前具體的審計結果進行分析，高校內部大部分的財政支出審計工作都是進行專項審計調查，對于全面審計調查非常少見，主要原因是因為審計機關所有的工作人員比較匱乏，但是審計具體的工作量逐漸增多，這就導致審計人員無法對所有的高校都進行比較全面具體的審計工作，因此，對于我國高等院校具體的教育經費進行的審計工作只能是專項審計調查。雖然審計人員比較少，審計的范圍非常窄，無法實現對所有高等院校都完成全面的審計工作，但是不進行項目審計調查的工作，無法深入的評價高校的具體情況，因此，不能提供具體的整改意見。
（二）沒有完善的績效評價指標規范體系
高校內部財政支出績效具體的評價，一般都是利用通用的一些財務規則并設立具體的指標，對財政支出具有的合理性進行評價，依然存在較多的問題。例如，我國廣東省制定的財政支出具體的績效評價指標將總資產反映出的增長率作為具體的發展潛力指標，并沒有充分的考慮到資產整體的利用效率，按照這樣的趨勢，如果大部分高校只是盲目的進行擴張，蓋一些并不實用的豪華大樓，這種情況會使總資產增長的速度逐漸增加，但是，股東資產具體的利用效率如果比較低，這就不能證明財政資金具體的最終利用效率比較高。因此，財政支出具體的績效評價仍然存在許多問題。
（三）指標評分方法不夠完善
想要得到最終具體的評價結果，需要對所有的指標值都進行科學合理的評價，最終進行綜合。這就會涉及到無量綱化等內容。具體的無量綱化是指利用各種數字變化完全抵消原始指標影響，從而有效的解決指標具體的綜合問題。但是，這種無量綱化具體的指標并不能代表最終的總評分。但是，在我國所有的評價工作中，最后的指標評分只是根據標準對照最終的得分，其中的評價標準并沒有科學規范的制定，并且最后的結果大多都是利用工作人員日常的工作經驗，具有較強的隨意性，并不準確。
二、完善我國高校內部財政支出具體的績效審計評價
高校內部的財政支出具體的績效審計評價屬于一個非常復雜繁瑣的系統，并且是多指標進行綜合性評價的繁瑣系統，建立科學完善的綜合評價體系需要滿足以下幾個過程。第一，評價目標的選定，其中主要包括對總體目標的選擇與確定，并對目標進行細致劃分。第二，建立科學完善的評價指標體系，首先需要確定好需要建立的指標體系，然后，對評價指標體系進行檢查并合理的優化。第三，評價方法以及評價模型的具體選定，其中包括選擇合適的評價方法，并確定評價的標準規則等。第四，進行綜合評價，包括采集具體的數據資料，對數據進行合理的評估，對模型參數進行適當的評價等。第五，對確定的評價結果進行合理的檢測，從而有效的判斷評價模型以及各種評價的具體標準是否合理，是否符合具體的要求，如果最終的結果表明并不符合相應的要求，需要進行及時的修改調整。第六，對評價結果進行分析，并制定評價報告，包括對評價結果進行公正的書面分析，撰寫具體的評價報告，最終將評價得出的最后結果進行公布，將得到的各種數據資料進行存儲。其中，在前三個過程中，雖然我國仍然沒有比較健全完善的高校內部財政支出具體的績效評價體系，不過，部分財政部門已經開始相關的評價指標體系的具體內容，并進行了深入的研究。
三、結束語
1990年代以來，隨著中國司法改革全方位的推進，中國司法實踐中的法律論證尤其是以裁判文書理由陳述作為標志的法律論證越來越受到人們的重視，而且，這些法律論證迅速成為司法改革的一個組成部分。人們時常評論司法中的法律論證，指出這些論證的理由是否充分，進而期待從法律實踐以及法律學術兩個層面提升 “法律論證”的意義。所有這些，都預設了一個基本前提：不僅需要提出法律論證，而且需要使之充分。
從中國現有的學術話語和實踐話語來看，規范思路和實證思路是相關的兩個主要思路。規范思路積極主張從技術上研究法律論證以及積極推進法律論證的一般意義，積極主張司法實踐應該朝向“充分陳述法律理由”的目標不斷改革。[2]實證思路從現實上認為法律理由是在實際制度環境中體現意義的，指出法律理由對在不同制度環境中的法律論證而言自然會有不同的現實譜系，人為的改革努力，并不能夠解決不同環境中的實際法律論證問題。[3]實證思路雖然強調實際的制度現狀以及制度制約，但是并未因此否認 “法律論證理由應當充分”這一理想。[4]換言之，就最終追求而言兩種思路是一致的，它們都在希望中國司法中的法律論證有朝一日可以實現標準的、理想的 “充分”乃至“令人信服”。
在我看來，這兩種思路雖然都有涉及但是都未深入探討一個問題：“法律論證理由充分”從法律論證機制本身來看將會遭遇什么問題？這個問題十分重要。如果對其不能加以必要的深入澄清，那么，對法律論證真正意義的理解就會有所折扣。我將結合新近出現的一份刑事終審裁定書，[5]并且以其作為基本的材料來源和敘事平臺，分析相關的問題，從而論證一個也許看似消極實則有益的觀點：在司法中應該作出法律論證，但是這種法律論證不應追求“充分”。我將分析表明，即使在當下中國司法可以作出所謂的充分法律論證的條件下，[6]要求“使之充分”，依然可能不是一個令人期待的目標。
首先需要附帶說明幾個問題。
第一，通常認為，從司法角度來說，訴訟案件就其法律解決而言可以分為兩類，其一是沒有爭議的案件，比如一方起訴而另方承認或者沒有任何抗辯，而且法官之間對案件沒有爭議；其二是有爭議的案件，比如雙方各執一詞，彼此提出針鋒相對的觀點和理由。在第二類案件中，一般認為，通過相互爭論或者法律論證這個通道將會出現兩種結果。第一種結果是爭議得到解決，于是，爭議案件轉變成了沒有爭議的案件，比如一方通過庭審、辯論或者閱讀裁判理由發現自己是不對的，或者認為對方更有道理，從而承認、接受對方主張以及裁判結果。第二種結果是爭議無法得到解決，換言之通過互相爭論或者法律論證這個通道雙方之中沒有一方接受他方的主張，或者達成妥協。
可以看出，“法律論證理由應當充分”的制度建設期待，主要是以第二類案件情形作為現實基礎的并以其作為目標。因為，這種情況似乎可以展示法律論證的話語權威，展示其所表達的邏輯知識力量或者說服力量，直至表明充分的法律論證如何可以摧毀不應存在的爭議結構，或者，直至展示法律裁判的中立的正當性，如果爭議對立是無法解決的。針對第一類案件也即沒有爭議的案件，法律論證應該是沒有實際意義的，而且可能是多此一舉的。[7]
因此，我將集中考察基于第二類案件情形而呈現的法律論證問題。本文所討論的終審裁定書，也屬于基于第二類案件而產生的裁判文書，更準確地來說是第二類案件中的第二種情況。[8]
第二，本文涉及的“充分”，應該是指除運用細節的明確法律規定（包括法律原則）以及運用一般形式邏輯推理加以論證這兩種方式之外的、對其他輔助論證資源的大量使用直至不斷使用。[9]而輔助論證資源主要包括：（1）說理方法；[10]（2）經驗常識；（3）法律原理。[11]如果僅僅適用明確的法律規定和法律原則，以及一般形式邏輯推理，以論證自己的法律觀點，應當認為，這與“充分與否”是沒有關系的。當僅僅閱讀“明確法律規定與法律原則”和僅僅閱讀 “形式邏輯推理”的時候，閱讀者在絕大多數情況下只會發覺這是“這么規定的”，這是“本來如此的”，不會發覺這是“很有道理的”。而“很有道理”才是“充分”這一概念的另外語匯表達方式。不難理解，如果期待促使一個法律論證“很有道理”，也就必須竭盡思考所能而去不斷地使用說理方法、經驗常識和法律原理等。其實，這也是人們主張法律論證充分的主要內容。[12]我們也可以從另一角度來說，“充分”一詞隱含了“量增”的指涉。至于“法律論證”的含義，在本文中是指僅僅運用細節的法律規定（包括法律原則）以及運用一般形式邏輯對法律枝節觀點進行論證，從而支持法律基本觀點論證的推演活動。對單純的法律論證，是可以使用“嚴密”一詞加以描述的。“嚴密”一詞通常沒有“量增”的指涉。
因此，我將主要圍繞說理方法、經驗常識、法律原理，來論證“應該提出法律論證，但是不應使之充分”這一觀點。
第三，眾所周知，司法中的法律論證，包括隱蔽的和公開的。法官個人的某些思考、合議庭的某些討論，又如中國法院審判委員會的某些討論，其中的法律論證如果并不見諸文字，則是隱蔽的。如果以裁判文書方式公布出來，則是公開的。當然另有所謂審判秘密的“內部文件”（比如合議庭筆錄）所包含的法律論證，也可說是隱蔽的法律論證。司法裁判文書表現出來的法律論證盡管是公開的，但是，其既可能表達文書形成之前的論證過程，也可能沒有表達，或者沒有完全表達。本文忽略這些區別。因為，本文所討論的觀點及內容對隱蔽的和公開的法律論證都是有意義的。就此而言，在另外一個方面來看，盡管本文觀點也許可以視為在某種意義上恢復了西方羅馬法傳統中曾經有過的一個古老觀念，也即司法裁判文書不應提供裁判理由的說明論證，然而，本文觀點僅僅是在某種意義上恢復的。我的觀點在主要方面與之有別。首先，我認為應該提出法律論證，只是不應使之充分。其次，我認為不論在公開的司法裁判文書中，還是在“內部”的司法討論過程中，都需要盡力不使之充分。這是從根本上嘗試以另一視角重新審查法律論證的“充分”。
第四，本文所依據的基本材料是一份終審裁定書。對法律實踐生產出來的文本進行分析，對本文閱讀者來說，容易造成“筆者是在支持某方、反對另方的法律立場”的印象，而且，許多相關的另外作者作出的分析的出發點也的確是如此。[13]然而，表明支持或者反對哪方立場，不是本文的論證目標。基于這點，我將盡量不去從“我認為”的角度去概括各方的所謂爭論焦點，以及所謂爭論關鍵和誰對誰錯。我不是作為一名具體法律實踐者來考察這一文本生成過程的，以及其內容究竟是如何的。因此，我將會盡量避免像法律實踐參與者那樣提出自己的“概括意見”，盡管這從敘述方法上來說是十分困難的。[14]
另外需要補充的是，這一裁定書所包含的意在“充分”的諸如“說理方式”、“經驗常識”和“法律原理”等其他論證資源，在當下中國法院許多追求法律論證充分的裁判文書中當然包括“內部”的司法討論中，也是被較為普遍使用的，[15]而且，這一裁定書是由某省高級法院作出的。因此，這一裁定書具有一定的范例意義，可以表征中國司法追求法律論證充分的主要傾向。這也是本文以其作為基本材料來源和敘事平臺的緣由所在。
一
不久以前，某高級法院作出終審裁定，裁定某法官玩忽職守罪名并不成立，維持一審原判，駁回檢察機關抗訴。
案件源自一起民事糾紛的審判。民事糾紛審判的大致情形是這樣的，某原告起訴若干被告，主張被告應當還債。某基層法院立案，決定適用簡易程序，并排定某法官獨任審判。原告據以主張的主要證據是“借據”，其中有若干被告的署名。在案件審理過程中，被告之一聲稱“借據署名”是在原告脅迫下簽署的，彼此之間實際上不存在借貸關系。原告否認脅迫。獨任法官詢問被告是否向公安機關報案，被告聲稱沒有。根據民事訴訟“誰主張誰舉證”的原則，獨任法官作出被告敗訴的判決。判決之后被告沒有上訴，案件隨后進入執行程序。在執行程序啟動之際，被告之中兩人在法院附近服毒自殺。再后公安機關開始介入，原告承認被告是在脅迫之下簽署借據的。這起民事判決遂被認為是有問題的。當地一機構（市政法委）與被告親屬簽訂協議，補償被告23萬。檢察機關認為獨任法官在審理這起民事案件中玩忽職守，并且造成嚴重后果，提起刑事訴訟。
在刑事訴訟中，一審法院認為：獨任法官對當事人自殺是不可能預見的，沒有主觀上的過失，在民事案件審理過程中履行了法官的基本職責，而且當事人自殺與獨任法官的相關行為沒有刑法上的因果關系，屬于意外事件，因此該獨任法官的玩忽職守罪名不成立。
檢察機關認為一審判決是錯誤的，提起抗訴。在二審中，某市檢察機關提出如下法律論證[16]：
其一，該法官的行為屬于沒有正確履行職責、極其不負責任的玩忽職守行為。理由有三。第一（R1）[17]，刑事訴訟法規定，任何單位和個人發現犯罪事實或犯罪嫌疑人，均有權利也有義務向司法機關報案或舉報；1998年最高法院《關于在審理經濟糾紛案件中涉及經濟犯罪嫌疑若干問題的規定》規定：人民法院審理經濟糾紛案件，經審理認為不屬經濟糾紛而有經濟犯罪嫌疑的，應當裁定駁回起訴，將有關材料移送公安機關或檢察機關。在被告之一已經提出“借據”是在原告脅迫下寫下的，原告有刑事犯罪的重大嫌疑的情況下，該法官沒有履行上述規定的職責義務。第二（R2），在庭審中該法官有不著制服等不規范的行為。第三（R3），該法官沒有按照主管領導批示將處理意見報告領導后再作判決，這是極其不負責任的表現。
其二，該法官玩忽職守行為與自殺事件之間存在刑法上的因果關系。理由有二。第一（R4），該法官玩忽職守行為并不必然導致自殺事件出現，但是的確是引起自殺出現的唯一原因。玩忽職守行為可能引起一個或多個不特定的危害后果，只要出現一個并且達到追究刑事責任標準的，應當追究刑事責任。第二（R5），作為司法工作人員，該法官應當知道自己不認真履行職責，導致案件錯判，將會出現包括自殺事件在內的嚴重后果。不論由于應當預見而未預見，還是由于輕信能夠避免，該法官都有主觀上的過失，應當追究刑事責任。
某省檢察機關作為支持抗訴一方，提出如下法律論證：
第一（R6），民事訴訟“誰主張誰舉證”的原則是針對一般民事案件的規定，當民事案件涉及刑事犯罪的時候，應當以例外方式遵循刑事訴訟法和上述最高法院的規定。該法官沒有履行這一職責義務。
第二（R7），該法官在法院工作時間長達16年，其工作經驗應當使其預見當事人在被迫寫下借據、法庭草率判決后只能以死抗爭的后果。
第三（R8），該法官的行為最終導致國家損失23萬。當事人自殺造成惡劣社會影響，為消除影響，不論基于何種性質、通過何種程序、經過何類主體，國家均因此付出這筆補償。該法官的玩忽職守行為與這一后果存在必然的聯系。
針對檢察機關一方的法律論證，辯護人提出了自己的法律論證：
首先（R9），民事訴訟法要求法官公平對待當事人的舉證，不能僅僅因為一方的口頭抗辯，即認為另外一方有刑事犯罪嫌疑。該法官依據“誰主張誰舉證”的原則審理案件，履行了法官的基本職責。
其次（R10），該法官在庭審中沒有不負責任的表現，沒有排除利害關系的證據證明“不負責任”。
再次（R11），沒有排除利害關系的證據證明該法官在審判中未請示主管法院領導。
最后（R12），該法官行為與當事人自殺沒有刑法上的因果關系。當事人在民事訴訟過程中，有運用種種法律救濟方式的機會，但是當事人沒有選擇各種法律救濟而是選擇自殺。這是任何人當然包括該法官無法預見的，也是無法阻止的。
作為被告人的該名法官自己補充指出：
第一（R13），在當事人提出“脅迫”抗辯的時候，自己詢問了當事人是否向公安機關報案，并且詢問了原告是否曾經“脅迫被告”，這是履行民事審判法官職責的表現。檢察機關對民事訴訟的機制缺乏了解；
第二（R14），不能僅僅因為一方口頭抗辯，便認為“發現犯罪事實或犯罪嫌疑人”；
第三（R15），如果僅僅因為一方口頭抗辯終止民事訴訟，對另外一方是不公平的，同時將使民事訴訟制度陷于混亂，這才是不履行法官的職責；
第四（R16），被告放棄了所有法律賦予的訴訟救濟權利，采取自殺，其責任不能歸咎于法官；
第五（R17），事后新證據證明判決結果與客觀事實不符，根據最高法院的規定，判決不能認為屬于錯案，因而也不存在錯案追究的問題。
從雙方的法律論證可以發現，這件案件是有很大爭議的，而且是罪名成立與否的根本性爭議。我們先看法院是怎樣表述最終裁定結果的。終審裁定書稱：
被告人作為司法工作人員，在民事訴訟中依照法定程序履行獨任法官的職責，按照民事訴訟證據規則認定案件事實并作出判決，其行為不屬不負責任或不正確履行職責的玩忽職守行為。客觀上出現的自殺結果與其職務行為之間沒有刑法上的必然因果關系，其行為不構成玩忽職守罪。原審法院根據已經查明的事實、證據和法律規定，作出被告人無罪的判決，事實清楚，證據確實、充分，適用法律準確，審判程序合法。檢察機關抗訴理由不成立。經本院審判委員會討論決定，依照刑事訴訟法以及最高法院關于執行刑事訴訟法若干問題的解釋之規定，裁定駁回抗訴，維持原判。
依照目前較為普遍的司法改革觀念以及最高法院相關的改革要求，如果終審裁定書所表達的裁定意見僅僅如此，那么，這屬于沒有提出法律論證理由的一份裁定意見，其中更加無從談到法律論證是否充分，而且，這是中國以往司法裁判最為普遍的也是最為需要改變的情形之一。可能因為這一現實，所以我們看到終審裁定書的裁定意見并非僅僅如此。
二
終審裁定書論證了裁定理由。其首先歸納了雙方爭論的焦點。其中有三。第一，兩點事實認定的問題。第二，被告人是否存在玩忽職守行為。第三，自殺事件及其他損失與被告人的職務行為是否存在必然聯系。[18]
針對兩點事實認定的問題，二審法院提出如下法律論證：
（R18）關于該法官是否在民事庭審中是否存在著裝不規范等問題，作為控方的檢察機關提出了一些人的證言，這些證言是由與自殺者有關系的若干人提出的，而且是在自殺事件發生之后提出的，因此，這些證言是有利于一些當事人的證言，不足采信。作為辯方的該名法官，提供了當時開庭的筆錄及書記員的證言，表明該法官的庭審行為是規范的。兩相對照，檢察機關的指控證據不足。
（R19）關于該法官是否請示主管法院領導問題，檢察機關提出了主管法院領導的證言和該領導接待當事人的“接待筆錄”。該領導稱已對該法官說“此案需要請示”。“接待筆錄”上寫“請先告知判決結果后簽發判決書”。但是該法官稱，該領導說“此案只能這樣判決”并表示該法官自己可以簽發判決書。鑒于不能證明“接待筆錄”已為該法官所看到，故檢察機關的指控證據不足。
值得注意的是，二審法院在終審裁定書中沒有提到一個問題：就事實而言主管法院領導與該法官在這起民事判決中的法院內部工作關系究竟是如何展現的。在一審中，控辯雙方以及一審判決都認為這是一個重要的事實認定問題。[19]因為，控方認為，如果主管法院領導的確有如該法官所說的那樣，“權力下放、自己簽發”，那么，在判決是錯誤判決的情況下，主管法院領導似乎是有責任的。反之，如果主管法院領導已說“需要請示”，該法官不經請示自主簽發判決，那么，錯誤判決的問題似乎應由該法官負責。當然，一審辯方和一審法院，都曾提到獨任法官在民事訴訟中有權獨立審判，不論是否請示主管法院領導。[20]
進而值得注意的是，二審法院與一審辯方和一審法院類似，在提到部分對抗證據也即R18、R19的認定之后，還作出了新的闡述：
（R20）根據法院組織法、民事訴訟法和最高法院關于落實法院審判組織權限的有關解釋，合議庭或獨任法官有權作出判決，對重大疑難案件可提請院長提交審判委員會討論決定。在實際審判工作中，向院長、庭長匯報并聽取意見，屬于法院內部匯報請示及溝通的一種方式。合議庭或獨任法官有權決定是否報告以及是否需要請示院長、庭長。除經法定程序由審判委員會決定，院長、庭長不能改變合議庭或獨任法官的意見。合議庭或獨任法官審理非重大疑難案件后直接作出判決，是正確履行職責的行為。檢察機關以該法官沒有聽取領導意見自行下判，作為指控不正確履行職責的一個理由，缺乏法律依據。
換言之，在二審法院看來，似乎一審各方注意甚至自己提到的“就事實而言主管法院領導與該法官在這起民事判決中的法院內部工作關系究竟是如何展現的”問題，不是一個問題。即使證據可以證實該法官自己簽發判決，該法官依然是正確履行職責。當然，我們可以迅速提出一個問題（Q1）[21]：既然獨任法官可以獨立判決，那么，二審法院評判控辯雙方在“主管法院領導”問題上證據如何，其意義是什么？我在后面討論這個問題。
再看二審法院對焦點二的法律論證。對焦點二中的第一個問題，即“被告人沒有執行刑事訴訟法和最高法院《規定》是否失職”的問題，二審法院指出：
首先（R21），法院在民事訴訟中地位中立，審判人員對訴訟雙方均應平等對待，保障其各項訴訟權利。雙方舉證權利義務平等，無法證明自己主張必須承擔舉證不能的敗訴結果。因此，法官在民事訴訟中遵循“誰主張誰舉證”的原則是正確履行職責，體現司法公正。原告以借據舉證，被告承認借據署名，故原告舉證有效。被告辯稱受到脅迫，原告否認，被告沒有其他相關證據，也無報案資料證據，故被告舉證無效。該法官認定借貸關系成立，不采納被告抗辯意見并無不當。該法官并無失職行為。
其次（R22），最高法院《關于在審理經濟糾紛案件中涉及經濟犯罪嫌疑若干問題的規定》的相關規定，是針對經濟糾紛案件中經濟犯罪而言的。被告提出的抗辯涉及暴力犯罪而非經濟犯罪，故檢察機關引用該規定與本案無關。同時，該《規定》所說“經審理認為”，顯然是指依照民事訴訟證據制度，從舉證質證中，發現相關證據證明案件涉嫌經濟犯罪，才能決定移送刑事審查，并非如同檢察機關理解，只要一方提出涉嫌經濟犯罪，就必須移送。否則，民事訴訟中任何舉證不能的一方都可能以對方涉嫌犯罪為抗辯理由終結民事訴訟，民事訴訟制度將無存在必要。
再次（R23），雖然刑事訴訟法規定，任何單位和個人“發現有犯罪事實或者犯罪嫌疑人”后將如何，但是，根據我國刑事訴訟“以事實為依據、以法律為準繩”、“未經法院審判任何人不得被認定有罪”的基本原則，“發現有犯罪事實或者犯罪嫌疑人”的前提必須是相當充分的證據佐證。借款糾紛一案中，被告提出 “受到脅迫”，但無證據證明，也未提供報案證據，因此屬于“沒有相當充分證據佐證”。在這種情況下，如果法院終結民事訴訟，移送刑事偵查機關不但于法無據，而且本身就是失職，沒有體現司法公正。
所以，檢察機關指控該法官違背法定職責，其理由不能成立。
在這里，我們可以再次迅速提出一個類似的疑問（Q2）：在陳述R22時，既然檢察機關提出的最高法院《規定》之內容與本案是無關的，那么，為什么還要闡述《規定》之內容的真正含義？我們可以看出，二審法院在此論證是種“讓步說理”，即“即使可以適用這一《規定》之內容，檢察機關的理由依然無效”。為什么二審法院可以這樣論證？既然這一《規定》與本案無關，在裁定中不去論及這一《規定》的相關內容也就是自然而然的。這種讓步說理，仿佛意味著“就算你在這里是對的，你在那里還是錯的”。
對焦點二中的第二個問題，即“被告人是否盡職盡責、其行為是否導致錯誤判決”，二審法院指出：
其一，被告人沒有不負責任、不正確履行職責的行為。理由有四。第一（R24），該法官確認了“借據”署名，詢問了被告是否報案以及為何沒有報案，并且庭審后傳訊了被指為脅迫者之一的張某，所以，該法官“較認真地審查了證據、負責任地對待被告方的抗辯意見”。第二（R25），原告“借據”為直接證據。被告無法對“脅迫”舉證，而且沒有報案，尤其在該法官兩次提示后仍未報案。盡管如此，該法官依然在庭審后向原告進行了調查，以期證實被告抗辯意見是否真實。經過開庭和調查，均無證據推翻原告的直接證據。該法官確認原告證據，符合民事訴訟“誰主張誰舉證”的原則。第三（R26），一方在書證面前提出異議但因舉證不能而敗訴的案件通常（注意“通常”兩字——本文作者注）是權利義務關系明確而適用簡易程序審理的。原告與被告借款糾紛一案，借款關系、債權人、債務人明確，借款用途、借款金額清楚，借款期限確定，被告確認借條署名，辯稱被脅迫而無證據支持，故適用簡易程序沒有不當。該法官在案件雖有爭議，但按照當時證據能排除合理懷疑下，作出獨任判決，符合民事訴訟證據分析判斷的一般原則，不足以認定屬于嚴重不負責任行為。第四（R27），該法官在判決書中全面客觀反映了案件糾紛以及對立主張情況，清晰表達了判決理由，符合民事訴訟的基本原則，判決有理有據。
其二，民事判決結果與客觀事實不符的責任不應由該法官負責。理由有三。第一（R28），與事實不符的錯誤判決，是因為與原告相關的另外一人作出偽證所造成的。法院和該法官受民事訴訟證據規則限制從而作出與事實不符的判決，其本身也是受害者。第二（R29），被告等人不行使法律賦予的各項權利，在一審判決明顯不利自己的情況下依然沒有上訴、申訴，使判決結果進入執行程序。對此被告等人自己負有明顯的責任。第三（R30），“誰主張誰舉證”是民事訴訟的基本原則。雖然民事訴訟法規定，在當事人無法舉證時，法院可以依職權調查取證，但是，民事訴訟中法院調查核實證據的手段十分有限，不可能也不允許采取類似刑事訴訟中取證方式獲取證據。該法官在案件審理過程中，已經基本窮盡補充證據的手段。之后公安機關介入，原告承認事實，這是民事訴訟中法官不可能做到的。
緊緊圍繞縣委、縣政府的目標要求，根據縣審計局年度工作安排，堅持把握大局、突出重點，致力于防范風險、促進發展，充分發揮內部審計職能作用，提升內部審計服務于科學發展的能力與水平，擴大內部審計工作效益，制定了《__市內部審計協會__分會2015年工作要點》，明確各階段工作任務與要點，保證年度內[:請記住我站域名/]審工作有計劃、有步驟順利開展。
1. 多渠道多方式爭取支持。結合各種會議培訓及工作匯報，如全縣審計工作會議、財政同級審工作匯報、經濟責任審計工作聯席會議、年度審計工作情況匯報等等，及時反映我縣內部審計工作現狀，呼吁縣人大、縣政府、縣組織部門加強對內審工作的重視，加大對內審工作的支持。
2.結合縣局實施項目審計，對鄉鎮落實《__縣關于落實內部審計工作實施意見》情況進行督查，將內審機構（人員）是否建立健全等內容列入審計實施方案。在審計報告中建議被審計單位建立健全內部審計機構、完善內部審計制度，提升內部審計工作水平，促使內部審計在財務管理和內部監督等方面發揮應有的作用。
1.加強業務培訓，內審人員的工作能力不斷提高。建立業務學習制度，堅持每季組織1次內審人員業務學習，學習《__省人民政府關于進一步加強內部審計工作的意見》等文件精神，使內審工作不斷規范。
2.加強廉政教育，促進內審人員廉潔意識增強。在培訓內容上不僅注重業務培訓，同時增加廉政教育內容，組織內審人員觀看反腐教育警示片、腐敗分子犯罪事例教育展等，使內審人員的思想覺悟有了新的提高。在工作中敢于堅持原則，秉公辦事，恪守審計人員的職業道德，做到依法審計，廉政審計。
3.組織內審交流，內審人員整體素質不斷提升。一是縣內審分會組織會員單位交流。分別召集縣教育局、縣農業局、縣衛生局等19個內審會員單位開展交流，進一步了解內審工作的開展情況，重點關注內部審計功能作用與目前存在的突出問題，通過積極獻言獻策以促進各會員單位內審工作，推廣審計工作的新經驗、新方法，促進內部審計工作水平不斷提升。
4.加強業務指導。一是結合“三公經費”審計，適時指導縣教育局、縣衛生局等單位開展公務、經費支出自查與交叉審計；二是指導農經工作審計，加強村財務機構監督，加強村集體經濟組織負責人經濟責任審計，查處違規違紀問題。
5.在理論研究與優秀項目上尋求突破。通過發動審計機關業務人員和分會單位積極撰寫課題論文以及打造精品項目等方式，以提高我縣內審工作業務質量與理論研究水平。2015年共有2個審計項目獲獎。
一年來，我縣內審分會在市內審協會的指導下，在全體分會成員單位支持與有力配合下，內審工作較之去年又有新提高。但與上級內審工作要求還有很大差距。我們將繼續查找原因，解決問題，學習先進，力爭在2016年取得更大突破。
（一）在服務指導上下功夫。積極組織內審人員后續教育培訓和崗位資格證書考試，進一步加強內審人員和內審工作交流，促使我縣內審會員單位的內審項目質量和內審工作水平地不斷提高。
（二）在內審理論或實務研究上下功夫。努力突破空白，積極組織內審單位及相關人員進行內審理論或實務研究，并爭取按要求向上級內審協會推薦科研成果。
一、科學規劃會計改革與發展，完善會計法律法規
制定《會計改革與發展“十三五”規劃綱要》，做好宣傳貫徹工作。全面貫徹依法治國方略，加大會計秩序整飭力度，組織修訂《會計法》、《注冊會計師法》，啟動《會計基礎工作規范》修訂工作。進一步完善記賬信息化管理平臺建設。研究加強會計監管和會計執法檢查的相關政策措施。舉辦《會計檔案管理辦法》等規章培訓。
二、加強政府會計準則體系建設
做好《政府會計準則――基本準則》和政府會計改革工作的宣傳培訓工作，為政府會計改革創造良好的輿論環境。研究制定存貨、投資、固定資產、無形資產等政府會計具體準則，完善政府會計準則體系。研究制定政府會計制度，做好模擬測試等工作。發揮政府會計準則委員會作用，加強與部內外相關單位溝通與協調，努力推進政府會計準則制度建設和權責發生制政府綜合財務報告制度改革工作。組織開展政府會計相關課題研究工作，加強政府會計國際合作與交流。
三、完善企業會計準則體系，抓好宣傳培訓和實施工作
做好金融工具確認和計量、金融資產轉移、套期保值、收入確認、分部報告、持有待售非流動資產與終止經營等準則的制定和修訂工作，并研究起草相關準則應用指南。對我國其他現行具體準則進行系統梳理，按照準則項目內在一致性合理規劃修訂完善時間表，按照新的《企業會計準則體系體例》要求進行修改完善，提升我國企業會計準則質量，進一步推進中國準則與國際準則的持續全面趨同。對正式的國際準則項目做好相關調研和測試工作，研究并適時啟動我國相關準則的修訂完善工作。
緊密配合經濟改革和資本市場發展要求，深入研究“三去一降一補”涉及的會計問題，加強與監管部門的溝通，研究制定企業會計準則解釋文件或相關辦法，推動準則有效實施。進一步推動小企業會計準則的貫徹實施工作。加強會計準則委員會建設，制定《企業會計準則咨詢委員會工作大綱》，適時組建企業會計準則咨詢委員會，組織開展國際國內相關準則研究；認真做好會計標準戰略委員會日常工作。
四、加強管理會計指引體系建設
制定《管理會計基本指引》，做好相關宣傳工作。規范管理會計應用指引體例，部分應用指引征求意見稿，指導單位管理會計實踐應用。加強管理會計經驗總結和宣傳工作，總結提煉管理會計實踐經驗，開展案例庫建設工作。組織2016年度管理會計專項課題研究，做好課題的日常管理和中期檢查、結項評審等工作。繼續推進企業產品成本核算制度體系建設，研究制定電網行業產品成本核算制度。
五、進一步推動內部控制規范體系建設與實施工作
貫徹落實《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，組織相關宣傳報導和培訓，研究制定相關實施細則。制定行政事業單位內部控制基礎評價指標體系，研究行政事業單位內部控制建設案例。研究制定《小企業內部控制規范》和互聯網內部控制相關指引。繼續聯合證監會總結分析2015年我國上市公司實施內控規范體系情況，撰寫并年度分析報告。
認真總結企業和行政事業單位內控規范實施情況，研究提出全面加強內部控制建設的措施。組織內部控制標準委員會換屆、咨詢專家改選工作，充分發揮內部控制標準委員會的智庫作用。
六、加強會計信息化建設
加強與相關監管部門的聯系，推動跨部門財務監管數據標準化合作，推進通用分類標準在中央企業、金融機構、證券監管、保險監管、社會保障等領域的應用。開展XBRL應用典型案例研究工作并形成案例庫，總結形成可復制可推廣的經驗，在全國范圍內交流推廣。完成會計軟件數據接口國家標準制定工作，報送國家標準化委員會批準，并開展相關的宣傳培訓及貫徹實施工作。繼續深化XBRL國際交流與合作，積極做好會計信息化委員會和全國會計信息化標準化技術委員會秘書處工作。
七、積極推進會計人才建設
印發《全國會計領軍人才培養工程發展規劃》，選拔招收新一期會計領軍學員和特殊支持計劃學員，組織第11次聯合集中培訓。研究部署大中型企事業單位總會計師素質提升工程，下達2017年度培訓任務。穩妥推進中級會計資格無紙化考試擴大試點，修訂完善考試大綱，組織無紙化考試題庫建設和紙筆考試試卷命題印制工作；發揮協調工作機制作用，有效防范高科技作弊問題；研究正高級會計專業技術資格評審制度。研究會計專業學位研究生教育與會計專業技術資格銜接相關工作，繼續開展全國會計碩士專業學位優秀教學案例、優秀學位論文評選工作；推動開展會計碩士專業學位教育質量認證工作，加大案例研究和教學力度。修訂《會計從業資格管理辦法》；修訂印發《會計從業資格考試大綱》，更新擴容無紙化考試題庫；做好會計從業資格調轉、會計人員繼續教育相關工作；繼續加強會計人員職業道德教育。
八、進一步加強注冊會計師行業監管
做好《會計師事務所審批和監督暫行辦法》（財政部令第24號）修訂后的宣傳和貫徹實施工作，及時修訂完善行業管理配套規章制度，同時繼續做好簡政放權、行政審批改革涉及的相關工作。改進完善事務所從事證券審計業務監管體制機制，配合行政審批制度改革和股票發行注冊制改革，切實加強對會計師事務所和注冊會計師監管，探索建立簽字合伙人（注冊會計師）登記管理制度，持續提升行業誠信度和公信力。推動建立公共部門注冊會計師審計制度和政府購買注冊會計師專業服務制度，力爭從法制體系和體制機制上破除注冊會計師實施公共部門審計的準入障礙。聯合相關部門適時、適當延長審計輪換期，研究大型企業集團和金融機構“主審+參審”的審計師配置制度，鼓勵適當充分競爭，構建合理行業布局。研究制定境外機構發行人民幣債券審計監管規定，服務人民幣國際化同時兼顧審計監管現實需要，建立完善相關工作機制，維護債權人合法權益。扎實做好行業行政管理各項日常工作，包括會計師事務所及其注冊會計師備案管理、H股資格事務所和“四大”會計師事務所日常管理、財政會計行業管理信息系統優化升級等工作，不斷提高行業監管和服務水平。
九、深化會計對外交流與合作
繼續密切跟蹤研究國際財務報告準則最新進展，積極參與國際準則的修訂與制定工作，加強與國際會計準則理事會在準則項目層面的技術交流。切實履行亞洲―大亞洲會計準則制定機構組副主席國職責，繼續做好新興經濟體工作組聯絡辦公室工作，深度參與國際財務報告準則的改進，使國際準則制定更多地聽取并吸納我國的意見和建議，切實維護我國利益。繼續全方位開展會計對外交流與合作，充分利用國際平臺與機制，為我國會計準則持續國際趨同營造良好的國際環境。因循我國人民幣國際化、資本市場開放進程和法律法規以及監管條件許可，研究境外企業到中國發行債券使用的會計準則政策問題。繼續廣泛深入開展管理會計、內部控制、會計信息化、注冊會計師行業等領域的國際交流與合作。
十、扎實做好會計理論研究工作
服務經濟社會發展大局和財會改革中心工作，重點選擇政府會計、管理會計、行政事業單位內部控制、財務會計概念框架、環境會計等領域，積極引導學者們開展課題研究，建立健全課題管理制度。繼續組織各專業委員會開展內容豐富、形式多樣的學術交流和研討活動，增強會計學術研究的活力。加強會計學術對外交流，擴大中國會計學術界在國際上的影響力。
聯系縣（區）農林局，建設局、園林局，行業協會。
二年來，我強化學習，扎實工作，廉潔自律，團結班子，帶好隊伍，加大落實力度，不斷開拓進取，圓滿完成市委市政府交辦的各項工作任務，實現林業、園林城鄉一體化，開創城鄉綠化工作新局面。現述職述廉如下：
一、立足本職工作，認真履行職責，較為滿意四項工作
一是積極聯系客商，發揮行業優勢，切實搞好服務，完成招商引資任務。始終把招商引資作為第一責任，第一要務，調動多方關系，多次上門造訪客商，邀請客商以商引商。在土地選擇、項目資金爭取、銀行貸款聯系等方面給客商解決實際問題，深受客商信任。在胡局長等同志的大力支持下，引進竣工和簽約項目各1個。
竣工項目：ddd吉星針織襪業有限公司在市經濟開發區投資16000萬元建設博遠實業有限公司，一期投資已到位，9月份正式投產，產品已遠銷海外。
簽約項目：經過兩年半的洽淡，ddd林木產品有限公司投資定向刨花板（OSB）項目，2011年10月中旬，已與宿城區簽訂投資合同。
二是對內全面規范管理，對上策應扶持支持，對外強化形象宣傳，做好分工負責的主體工作。強化制度建設，注重學習提高。堅持每月例會制度，學習重要文件，布置業務工作，提出嚴格要求，形成局務會議紀要。
選舉產生林業（園林）局第三屆黨支部委員會、第一屆團支部委員會、第一屆工會委員會。完善市風景園林協會、花卉園藝協會、木材行業協會和林學會運行機制，通過協會加強業務培訓，提高行業整體運行水平。
定期召開黨組會、民主生活會、班子碰頭會，組織青年職工座談會、主題教育演講比賽、國防教育專題講座、林業形勢報告會、扶貧慰問、書畫攝影比賽、論文評比等系列活動，營造班子團結，同事配合，積極向上的工作氛圍。
多次帶項目申請赴省進京，并邀請上級領導到現場辦公，爭取支持，二年共爭取到國家和省各類項目資金逾2500萬元。
深入開展“楊樹產業年”活動，每年植樹1000萬株以上，積極引導木材加工企業發展，全市木材加工企業2587家，規模以上369家，產值達105億元。
完成黃河景觀橋及周邊造景工程；建成新河濱公園；抓好春秋兩季市區綠化工程；完成省第五屆（南通）園博會工地建設任務；全面接管雪楓公園。
同時，借外省外市林業考察團來我市之際，積極宣傳生態特色，提高知名度和美譽度。
三是高標準嚴要求，努力爭先進位扛牌奪旗爭一流，力取創新創優佳績。常給同志們灌輸“有牌就扛，有獎就得”意識，每年度匯總一次局各處室、單位在省市內獲獎情況，張榜公布，并分不同檔次再予以適當獎勵，以激發大家在其位謀其政履其職盡其責創其優。
2011年，局榮獲全國林業產業突出貢獻單位，林業產業先進單位，綠色建設一等獎，省第五屆園博會造園藝術獎二等獎、組織工作優秀獎，《綠色實踐與建設》主題生態文化建設唯一最佳組織獎，市2011年度目標管理先進集體；河濱公園榮獲市創建文明風景旅游區（點）工作先進單
位，雪楓公園榮獲市文明風景旅游區（點）稱號，創建國家4A級景區已通過省初檢。
積極創建國家園林城市。組建專門班子，配強人員，量化任務目標，責任落實到人，10月中旬，省專家已進行專題調研。
創新公園管理體制。實行“免費開放”和“公園綠地管理人”模式，花錢買服務，養事不養人，并加大園林綠化主體培育，靠大靠強，設立省建筑園林設計院分院。
創辦“中國楊樹推出移動農信通“楊樹產業”頻道，向林農和企業，傳播楊樹育苗、造林、營林、采伐、運輸、加工等產業體系技術、產業動態、產品價格等信息。
四是全面摸清家底，理清舊帳，深入調研，編制規劃，做好具有長遠效應的打基礎工作。林業園林工作分幾大塊：造林營林、木材加工、林政執法、古樹名木、園林工程、綠化管養、風景名勝、濕地野保。
逐項調查摸底，逐類編制規劃，近二年已完成《現代林業發展規劃》、《木業發展中長期規劃》、《駱馬湖濕地保護與生態修復工程》、《駱馬湖—三臺山、古黃河—運河風光帶省級風景名勝區總體規劃》、《古樹名木保護總覽》；啟動《野生動物保護規劃》、《有害生物風險管理體系建設》、《植物多樣性與鄉土樹種保護規劃》、《綠地系統規劃》。
就如何進一步理體系、順體制、建制度、強隊伍、上臺階，作了為期一旬的深入調研，制訂出臺《綠地補償實施意見》、《園林綠化規劃建設導則》等規范性文件。并組織人員對建市以來，市園林局承擔的所有工程124項進行全面清理，請財政審計人員再驗收核查，理清帳目，結清欠款。
二、強化理論學習，嚴格要求自己，努力塑造勤奮好學、明理敏行、廉潔奉公的良好形象
一是坐得住，學得進，在理論學習上取得豐碩成果。2007年3-4月，在省委黨校學習，被評為優秀學員；2007年8月參加全國地市級林業局長培訓班半個月，被推為學員代表發言受到好評，隨后不少地區林業考察團來宿。
2011年2月起，堅持學習南林大森林培育專業研究生課程。
組織人員編寫《楊樹良種繁育與速生豐產栽培技術》一書，由中國林業出版社正式出版發行。
組織完成的《市木材加工產業可持續發展中長期規劃》和《市森林分類區劃界定及應用研究》，均榮獲“第二屆（2011年）省優秀軟科學成果獎”三等獎。
合作撰寫的《市森林資源現狀、特點及培育技術措施探討》在自然科學核心期刊《河北林業科技》2011年第二期發表。
合作撰寫的《楊樹產業在平原地區現代化林業建設中的作用》在《中國林業》2011年第4期發表，收入《中國林業論壇（論文集）》并獲論文二等獎。
撰寫的《楊樹林地高效復合經營模式研究與初步實踐》被收入科技論壇分論壇優秀論文集。
二是嚴要求，常警省，在廉潔自律上做到警鐘常鳴。作為局領導班子班長，作為年輕干部，我時刻提醒自己，手中的權力是黨和人民賦予的受委托行使的公共權力，只是意味著責任和義務，而不是個人炫耀的資本，更不是謀取個人私利或小集團局部利益的工具。
要求自己政治上不軟，經濟上不貪，工作上不浮，生活上不奢，紀律上不散，管理上不松；要守住的綠線，守住自律的底線；要健康而充實，善思而踏實，肯干而廉潔。
平時，認真執行《領導干部廉潔從政若干準則（試行）》及省、市關于領導干部廉潔自律各項規定，認真執行工作紀律、“禁令”等規定，堅持自省自警，并自覺接受組織和群眾監督。同時，履行監管職能，嚴格要求教育管理監督好干部職工，努力使集體成為團結進取陽光向上學習型創新型奉獻型團隊。
關鍵詞：科研 事業單位 內部控制 制度建設
內部控制（Internal Control，簡稱內控）的概念源自企業經營管理，自企業經營開始就存在于企業內部，后來逐漸發展到商業、金融、證券、保險等諸多行業的風險管理領域。在現代經濟管理中，內部控制經歷了內部牽制、內部控制制度、內部控制結構、內部控制整合框架以及風險整合框架等階段，不斷發展完善，逐漸向多元化、集成化、體系化的方向發展。廣義地講，內部控制是經濟實體內部建立的對經濟行為形成有效管理和制約，保證清晰準確的會計信息記錄，從而更好地實現的外部監督與審計、保障資金財務安全、提升管理效率等目標的一種管理模式與運行機制。隨著我國經濟社會發展和體質結構改革，行政事業單位不僅承擔部分國家政府機關的行政管理職能，同時也越來越多地參與到市場經濟行為中來，特別是科研事業單位，承擔諸多國家級、地方政府以及企業的縱向和橫向科研項目，包括理論研究、應用研究、技術集成、應用示范、成果轉化以及產品研發等環節，涉及大量經費往來和市場行為，因此建立并完善有效的科研事業單位內部控制體系與制度十分重要，對于保障科研事業單位國有資產、科研經費的安全以及科技事業的高效運行具有重要的現實意義。
為進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設， 2012年11月29日，財政部以財會〔2012〕21號 印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》），分總則、風險評估和控制方法、單位層面內部控制、業務層面內部控制、評價與監督、附則6章65條，自2014年1月1日起施行。與此同時各相關部委及省級地方政府分別就《規范》落實推出相應實施辦法。針對科研經費管理問題，2006年，財政部、科技部共同制定了《國家重點基礎研究發展計劃專項經費管理辦法》、《國家科技支撐計劃專項經費管理辦法》、《國家高技術研究發展計劃（863計劃）專項經費管理辦法》和《公益性行業科研專項經費管理試行辦法》（財教[2006]159號、160號、163號和219號，以下簡稱《辦法》）。為進一步改革和加強科研經費管理，落實行政事業單位內部控制制度，亟需結合我國科研事業單位實際情況，剖析科研事業單位內部控制面臨主要問題，建立合理高效的科研事業單位內部控制體系和制度，加強科研事業單位財務管理，從而滿足科研事業單位財務安全性與科學創造性的雙重目標。
一、國內外相關行業內控問題研究進展
內部控制在企業組織管理與風險控制領域發揮重要作用，國內外眾多組織機構和研究人員開展了企業及公益組織等內控問題的研究，根據我國的情況，國內眾多研究人員分析并探討了我國行政事業單位內控以及財務管理問題，并提出許多建設性意見和發展策略。針對企業內控問題的研究發展時間最長，相對較為成熟，已形成相對完善的內控制度建立機制，美國的內部控制已經發展到企業風險整合框架階段，2005年10月，美國反虛假財務報告委員會的主辦組織委員會了《企業風險管理：整合框架》對1992年《內部控制：整合框架》進行更新，以應對企業所面對日趨激烈的市場環境風險，強化風險管理理念和意識，將風險評估要素進一步細化，標志著內部控制進入一個全面風險管理的發展階段，建立了會計內控、財務報告內控、內控信息披露、內控鑒證、內控審計等制度體系。南京大學會計與財務研究院內部控制課題組基于現有內部控制概念的產生過程以及于審計視角研究內部控制的局限性，主張應從現代企業制度產生的歷史背景中挖掘現代內控的基本內涵及其實踐特征，并且總結職責分工、權責對等、計量與報告、偏差糾正等基本原則，認為基于麥卡勒姆管理思想的內部控制概念可以作為當前內部控制理論范疇賴以存在的現實前提。陳志斌等對內控規范制定機制和內部控制執行機制分析框架構建開展了深入研究，該框架從內部和外部因素兩方面討論執行機制的成本與效果，模型包括執行機制、內部因素、外部因素、成本與效果等四個要素，內部因素主要包括穩定偏好、個人的理性選擇、可比較的均衡、對尊重的投資、信任尊重和互惠等；外部影響因素主要包括了市場環境、行政環境、法律環境、社會環境等。劉靜等和吳秋生等分別就內部控制環境和內部控制評價整合開展研究工作，認為我國企業界面臨的迫切任務之一是運用先進的內控理論和方法，改善內部控制環境，提高管理水平。
行政事業單位是我國特有的組織機構，既不同于政府部門，也不同于公益性組織，同時承擔部分行政管理職能與市場經濟職能，內部控制是行政事業單位管理工作中的重要組成部分。因此，關于我國行政事業單位財務管理與內控制度的研究也得到一定程度的發展，財政部財政科學研究所唐宇系統介紹了國內行政事業單位和國際公共部門內部控制理論的起源與發展，以美國、英國、日本、荷蘭、澳大利亞以及國際組織為例，從責任主體、內審獨立性、測評標準體系和法律理論基礎等四個方面，對我國行政事業單位內部控制與國際公共部門內部控制的情況進行對比分析，借鑒美國聯邦政府內控準則的五個要素：“控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監控”，對我國行政事業單位內控現狀進行系統分析。為我國行政事業單位內控制度建設提供參考。此外，關于我國行政事業單位以及科研（科學）事業單位內控制度建設的研究都對類似的問題進行了分析探討，得出內控制度缺乏、內控意識薄弱等若干問題。盡管現有的研究大多從財務管理或審計的角度歸納探討了行政事業單位 內控中存在的問題，然而，當前我國內控問題研究存在形式化、全能化和空洞化的弊端。對內控的研究需要嵌入于社會結構之中，體現實體主義風格，確立以風險防控為目標、以運營管理層為主體、以內部牽制為核心機制的內控內涵，需要關注內控的本質內部牽制機制及其實現形式的具體化、創新性研究，提升內控研究成果的實用價值。由于行政事業單位的特殊性、內部控制的復雜性以及理論和實踐上對內部控制重要性認識的不足，目前我國行政事業單位的內控建設普遍相對滯后，存在諸多問題，更加需要目標明確、實用性強、操作性強的內控制度建設，本文將系統分析科研事業單位財務管理與內控制度特點及主要問題，并探討科研事業單位內控體系與制度建設，最后以信息化內部控制管理平臺建設實現具體的內控管理模式。
二、科研事業單位財務管理與內控制度特點
我國行政事業單位內控問題具有明顯的自身管理特點，其中科研事業單位的內控問題與一般行政事業單位相比，即存在許多共同點，也存在明顯的差異。我國科研事業單位包括科研院所、高等院校是我國主要的科學研究事業執行與實施機構，與普通事業單位相比，共同點在于都存在固定資產、三公經費、基礎建設等財務管理環節，從這個角度來說，科研事業單位與一般行政事業單位的內控管理問題基本一致。另一方面，由于我國現行科技政策和科技體制，與一般事業單位相比，科研事業單位承擔大部分科技項目和科研經費，因此科研事業單位的財務管理與內控制度要突出科研經費的管理，科研事業單位在普通事業單位管理服務職能基礎上，還具有科技創新的目標，因此科研事業單位財務管理與內控制度具有自身的特點：
（一）科研經費管理與行政事業經費管理不同
科研事業單位財務管理包擴科研經費與行政事業經費以及其他基礎設施建設經費等，行政事業經費是我國用于滿足事業單位日常運轉及辦公服務目標以撥款形式發放的經費。而科研經費一般是指各種用于發展科學技術事業而支出的費用，通常有一定的科學技術目標或科學探索目的，科研經費通常由政府、企業、民間組織、基金會等通過委托方式或者通過對申請報告的篩選的方式來分配，用于解決特定的科學和技術問題。科研經費通常有一定的科技和績效目標，特定的預算、執行、驗收管理模式，與一般行政事業經費管理模式相比具有很大差異。
（二）科研項目執行過程預算外資金管理
科技項目具有一定的探索性，執行過程中通常會伴隨較多不確定性因素。另一方面，科研配套環境、基礎設施、實驗環境以及實驗室建設等行為與普通的基礎設施建設相比具有自身特點，通常包括適應科技目標的特種設備，存在很大程度的非標準化問題。在項目執行過程中，會產生預算外資金和經濟行為，因此，科研事業單位財務管理工作應具備應對科研項目執行過程預算外資金管理以及風險控制的能力。
（三）科技創新目標對財務管理工作的要求
近年來，隨著科學技術的快速發展，政府高度重視科技創新工作，提出建設創新型國家的發展戰略。我國和大多數國家一樣，都非常重視對科研的經費投入，科研經費占國家GDP的比重日益增長。科技創新目標需要依托各類科技項目實現，而科研項目的執行程度在很大程度上受科研經費管理的影響，因此科研經費的管理非常重要。科研經費管理過程通常需要與科技項目執行進度緊密相關，這就要求科研究費在財務管理環節需要有一定程度的靈活性、預期性和獨立性。
三、科研事業單位內控面臨主要問題
結合我國行政事業單位一般情況和科研事業單位的財務管理特點，可以分析得到我國科研事業單位內控體系和制度建設面臨的主要問題主要體現在觀念意識、制度體系、組織架構、技術手段、運行機制、人員素質等方面：
（一）整體內控意識缺乏
長期以來，我國行政事業單位包括科研事業單位對財務管理以及內部控制工作的重視程度與企業相比都存在較大差距，特別是科研事業單位，普遍存在重科研、輕管理的思想觀念，大部分科研核心人員對財務管理內控工作沒有明確概念，甚至包括財務管理人員在內，內控觀念意識相對薄弱，在很大程度上限制了我國科研事業單位內控制度的建立與發展，因此，強化整體內控思想觀念意識是當前科研事業單位完善內控制度建設的關鍵思想因素。
（二）內控制度體系不健全
內控制度在企業管理等行業的發展相對成熟完善。針對事業單位就內部控制標準而言，盡管隨著中國市場經濟發展和一系列的機構體制改革，政府職能逐漸轉變，公共財政框架逐步建立，中國行政單位內部控制標準體系已成雛形。然而，仍然沒有專門化、系統化、規范化的針對行政事業單位特別是科研事業單位的內控準則，難以適應日益復雜的社會經濟環境、日漸深化的預算支出財政改革以及多元化的科研相關經濟行為。因此，亟需建立科研事業單位內部管理細則條例，制定統一化標準和法律法規，完善內部控制制度體系建設。
（三）內控組織構架不合理
當前，大部分科研事業單位面向內部控制目標的組織構架不合理，財務管理工作與科學研究工作相對獨立，協調程度和同步性不強。現行體制下，大部分科技項目的立項、預算編制等重要環節未涉及財務部門的參與，財務部門僅參與經費的日常管理以及驗收審計等環節的工作，在很大程度上導致科研經費管理銜接、預算契合程度等一系列問題，因此，為適應科研事業單位科技創新目標，建設有效的參與制衡機制，從而增強控制約束力，是當前科研事業單位內控體系建設的重要問題。
（四）內控信息溝通不暢
因科研任務不同通常科研事業單位會設置多類部門，包括不同科研業務部門以及管理服務部門，科研業務多涉及多部門協調，各部門之間、管理層級之間缺乏高效的信息化傳遞手段，導致信息溝通不暢，領導層和相關職能管理部門對核心業務、關鍵數據不能及時、系統地知情掌控；另一方面也造成行政審批效率低下、行政管理成本上升等一系列問題。因此，內控信息溝通不暢成為限制內控體系建設的技術性因素。
（五）新形勢下內控的人員綜合素質
隨著我國經濟社會發展，科技投入不斷增長，十二五期間國家明確提出建設創新型國家等戰略導向，是科研事業單位面臨前所未有的歷史機遇。的在當前大力倡導反腐廉政建設的背景下，國家各級審計機關、社會輿論、新聞媒體對科研事業單位和科研經費的關注日益增強，如何確保新形勢下科研事業單位穩定高效運行是一項重要任務，財務管理人員的綜合素質是建立有效內控機制的關鍵性因素。
四、科研事業單位內控體系與制度建設
針對我國科研事業單位財務管理特點和內控制度建設所面臨的問題，我國科研事業單位內控體系與制度建設應從系統全局的角度著力，采用自頂向下的建設理念，建設科研事業單位內控制度理論思想體系與現實執行制度，形成覆蓋內控意識觀念-規范制定機制-規章制度體系-權力制衡機制-目標優化管理-風險控制約束-執行效率評估-管理技術手段-創新人才培養等環節的一套完整的實際操作方法。
（一）建立完善內控規范制定機制，保證財務和內控制度合理規范。
規范的制定機制是決定規范質量高低的首要因素，內控規范質量的高低與相應的制定機制間有很大的相關性。內控規范制定機制包括制定機構、制定程序是內控體系制度建設的根本。由單位領導層、財務部門、科技部門、核心業務部門關鍵人員共同組成單位內控規范制定委員會，并制定指導性內控制度制定辦法，保證財務和內控制度合理規范。
（二）完善財務業務流程制度化管理，建立監督機制
在內控規范制定機制約束之下，針對科研經費管理，建立科技項目預算、經費執行、收支管理、財務報銷、結題驗收、項目審計等系列規章制度，實現財務業務流程規范化、制度化流程管理。建立監督機制，保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。
（三）建立各方職能權力制衡機制，強化內控審計
以支撐科技創新為核心，以保障資金安全，防范經濟活動風險為目的，建設科研事業單位領導層、財務管理部門、核心業務部門之間的職能權力制衡機制，明確細化各方權利與責任，防止單方面權力無制約、無限制的財務執行程序。建立并強化內控審計機制，強化對各方職能權力的制衡，從運行機制的制度根源防控財務風險。
（四）建立科研經費高效管理服務模式
科學研究是科研事業單位的首要目標，即使對于高等院校類的科研單位而言，科研工作也占據十分重要的地位，因此，建立科研經費高效管理服務模式，保證科研經費執行更好地支持科研項目的進展，更好服務科研是內控制度必要目標，同時，科研項目內部績效評價機制也是促進內控體系制度完善的有力措施。
（五）建立預算外資金內控制度，應對科研工作不可預期風險
針對科研項目執行過程中出現的預算外資金和財務行為，結合科技項目本身具體情況，建立預算外資金內控制度，確立風險控制目標，明確領導層和財務管理部門對預算外資金審批權限與責任，建立與領導層和財務管理部門之間的風險評估與預報機制，在保證科研工作順利執行目標下，有效降低科研工作不可預期風險。
（六）對內控制度的合理性、執行效率評價以及完善改進機制
為了充分發揮內部控制作用，提升內控管理效果，并降低內部控制的行政管理成本，對內控制度的合理性、執行效率評價十分必要，建立有效的內控評價機制，結合行業單位特點，構建內控制度評價指標體系，并建立綜合評價模型，對內控體系做出合理的評價并完善改進不合理因素和制度，從而促進內控制度向合理高效的方向發展。
（七）建立信息化內控管理平臺，降低人為干預因素
利用現代信息技術，實現科研事業單位財務管理和內部控制的信息化、模塊化，建設信息化內控管理平臺，不僅可以有效提升管理效率，還可實現基于內部網絡的實時在線審批，從而實現操作流程的自動化約束，降低人為干預因素，從而降低科研經費使用與執行過程中的風險，也是保證內控制度落地實施的有效措施。
（八）創新管理方式，培養專業人才，提升業務能力與綜合素質
人員因素是創新管理的核心，是建設高水平內控體系和制度的基本保障，此外，內控體系高效率、高質量運行也依賴于業務能力強、綜合素質高的專業管理人才。因此，創新管理方式，有針對性地培養財務管理與內控管理專業人才，提升管理團隊的綜合組織和業務能力具有重要的現實意義。
五、信息化內部控制管理平臺建設
借助現代化信息技術手段是落實科研事業單位內控制度的有效途徑，將上述科研事業單位內控體系與制度建設的具體方法集中整合，設計開發科研事業單位信息化內部控制管理平臺，對于內控制度的實踐操作具有重要意義。信息化內控管理平臺基于科研事業單位內控制度進行信息化、模塊化建設，具有財務管理的全局性、經費執行的連續性、賬目信息完整性、合理審批的實時性、資金風險的可控性、問題糾正的及時性、外部監督的有效性等顯著優勢，可大幅提高管理效率，并有效降低傳統的財務管理模式資金安全風險。信息化內控管理平臺建設具體包括以下內容和步驟：
（一）業務流程規范化、制度化
針對科研事業單位特點，將科研經費、行政事業經費、基礎建設經費、成果轉化與產業化收入等不同類別的經費分別管理，針對不同經費和業務類型，制定規范化、標準化業務流程，分別制定預算、申報、審批、驗收、審計等具體業務的制度化實施細則。
（二）核心業務信息化、模塊化
針對科研事業單位主要核心業務，設計架構資產管理、預算管理、收支管理、經費管理、項目驗收、財務審計、科技合同、成果轉化等功能模塊，實現財務管理和內部控制電子化、信息化，集成各主要功能模塊構建基于內部網絡的財務管理與內控信息化平臺。
（三）管理與審批權限、完善在線審批操作模式
分別對領導層、管理部門、核心業務部門設定不同管理權限，各主要分管領導、管理中層、科研項目負責人以及基層工作人員可以根據自身權限參與執行科研項目和日常業務，在業務管理標準化基礎上完善不同層級和相關人員在線審批。
（四）自動化約束機制以及風險報警機制
針對不同權限的參與方，信息化內控系統添加自動化約束機制，有效避免傳統的財務管理和內控管理中可能出現的疏忽。同時，引入風險報警機制，對科研項目執行與經費使用過程中出現的違規操作及時提出風險分析和預報。
（五）科技經費績效分析模塊擴展
內控管理系統添加科技經費績效分析擴展模塊，在預算申報、項目執行、結題驗收、財務審計的全程信息化基礎上，結合單位科技管理職能部門，對研究性科技項目、基礎設施性實驗室建設、設備購置性實驗室建設項目進行綜合績效分析評估。
（六）科研項目預算外資金風險評估模型擴展
針對科研項目預算外資金，可通過啟動申請程序，由主管領導審批的形式進行操作，與此同步，擴展建立該類型預算外資金的風險評估模型，根據資金類型、用途、金額、周期等具體因素綜合評定風險，從而為領導層決策提供定量化依據。
（七）針對具體業務相關法規制度的在線培訓
信息化內控管理平臺支持財務管理規定和內控制度相關在線幫助，實現對不同用戶包括財務管理人員和普通工作人員的在線培訓，從而達到強化科研事業單位工作人員的內控意識、風險意識的目的，為內控制度深入推廣產生積極影響。
六、結束語
綜上所述，本文針對我國科研事業單位財務管理特點，分析我國科研事業單位內控問題，并結合科學研究的創新性以及不可預期性風險等特點，提出面向科研事業單位內部控制體系與制度建設的框架，包括建立內控規范制定機制、完善內控制度、建立監督機制、強化內控評價、控制財務風險、信息化內控管理、培養專業人才等具體措施并探討構建信息化內控管理平臺以信息化管理手段完善科研事業單位內部控制體系建設，從而滿足科研事業單位財務安全性與科學創造性的雙重目標。
科研事業單位內控體系與制度建設是一項系統工程，不同行業、不同類型的科研事業單位面臨的問題不盡相同，結合自身行業、領域、地區特點，建設有效、高效的內部控制體系與制度，是當前科研事業單位財務管理中面臨的重要課題，開展科研事業單位內控體系與制度建設理論技術研究，具有重要的現實意義。建設高水平內部控制體系，不僅可有效提升科研事業單位規范化管理水平，更能夠促進科技創新能力建設，從而為我國建設創新型國家注入強大的發展原動力。
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洗馬中學2005年教育常規管理工作在縣教育局2005年工作計劃的總體部署和指導下，在洗馬鎮的領導下，堅持全面貫徹國家教育方針，堅持全面實施素質教育，全面提高教育質量為辦學宗旨。在2004年教育管理目標任務實現的基礎上，進一步加強了學校教育教學常規管理，繼續推行“三制一管理”工作，不斷優化育人環境，規范教學秩序，引導師生走進新課程教學，學校“厚德、博學、善教、愛生”的教風，“自強不息、避短揚長”的學風逐步顯現出洗色，有效地鞏固“普九”成果，強化了“普實”教學，教育教學質量有了較大提高，學校農村綜合教育改革開始步入正軌，全校學生在德、智、體、美等方面都有了良好發展。根據龍里縣教育局2005年97號《關于開展教育常規管理工作檢查的通知》要求，按照《龍里縣2005學校教育教學常規考核表》的指標體系，我校于2005年12月5日組織學校領導班子和教師代表共計11人組成了洗馬中學2005年教育常規管理工作自查自評領導小組，通過查資料、數據、收集師生反饋信息意見，進行綜合測評打分，現將自查總結報告如下：
一、學校基本情況
2005年我校共有在校學生1279人，其中初一年級385，初二年級446，初三年級448，全校有在冊教職工77人，其中初中專任教師59人，離職學習1人，全校就是中具有中教高級8人，中教一級21人，專任教師合格學歷為100％，學校現有圖書15000冊，計算機65臺，信息技術教室2個，多功能教室一個，遠程教育網絡室信息接收站一個，物理、化學、生物實驗室各1個。
二、教育教學管理方面
1、始終堅持全面貫徹國家教育方針，經常組織教職工學習國家和地方教育政策、法律法規。2005年主要學習《春節期間在貴州的重要講話》，資助教室樹立構建和諧社會的意識，從而積極獻身于教書育人事業，積極創造平等，民主和諧的師生關系，全體師生共創和諧校園，平安校園。同時進一步學習了教育主管部門的有關教育政策精神和師德師風建設的理論，學校組織了《教師職業的人格定位與教師職業的現實沖突》的專題講座，學習了江蘇省詳思中學辦學理念、學習了全國優秀教師甘肅省平涼市吳叔玲《心中裝滿對學生的愛》的優秀事跡。
2、學校設有黨支部、校長室、教導處、政教處、總務處、團委等組織機構，并成立各類交叉工作領導小組，有“普九”工作小組、“中繼教”工作領導小組、“普實”工作領導小組、“四化”建設領導小組、“德育”工作領導小組、經審工作領導小組、“校本教研”工作領導小組等。并配套建立了各種相關的管理制度、各類機構工作責任明確、各類崗位職責清楚。學校德育工作網絡化、制度化，形成以校長為核心的有黨支部、校長室、政教處、教導處、總務處、團委、班主任、政治科任老師等共同參加的德育工作隊伍和學校、家庭、社會三結合制度。2005年學生基本無違法犯罪案件，學生違紀表現基本控制在5%以內。本年度有4名學生被評為黔南州“三好”學生，有5名學生被評為龍里縣“三好”學生和“優秀學生干部”。存在的不足是少數學生小學基礎太差，家庭教育配合不上，造成經常缺課、不文明習慣行為表現、甚至偷盜等。下一步準備成立家長學校和繼續開展“教育思想大討論”努力探索農村單親家庭。貧困家庭、隔代教育家庭、無人監護孩子家庭等的學生思想心理健康教育問題，在加強家訪、實施幫帶扶措施、改進教學內容及教學方式的多樣化方面加大工作力度。
3、我校按計劃開齊所有課程，開足了應開課時，堅持在所有年級開設農村實用科技課。學校無亂定購教育局規定以外的教材，輔導資料現象。教學常規管理形成教導處、教研組按計劃分階段、分學科對教學主要環節備課、上課、作業布置與批改、輔導與考試等常規環節的檢查指導督促機制。
4、學校教風、學風整體體現了積極向上、嚴謹勤奮的蓬勃勢頭，教學秩序井然，教師在教學中注重對學生動手、動腦、動口等能力習慣的培訓，尤其是實驗教學，充分體現了技能和智能的培養，實驗開出率、教學儀器使用率達到驗收要求，化學教師龔傳英輔導學生李朝江參加貴州省化學競賽獲省級一等獎，張清澤獲省級三等獎。數學教師朱梅輔導學生羅順利獲第十六屆“希望杯”全國數學邀請賽初二年級銅牌。英語教師田文才論文《農村初中英語課堂教學應注重和提高學生參與學習的實效性》和語文教師韋松論文《以研促教以研促改以研強校》分別獲省級教育廳三等獎。2005年度，學校成功舉辦了“六·一”文藝慶祝匯演、初一年級“廣播操‘青春的活力’比賽”、第冬季田徑運動會等。
5．教育教學質量在2004年的基礎上有了較大提高，中考成績居龍里鄉鎮初中的榜首，我校共錄取高中156人，參加中考人數為308人，錄取率為50.65％，比全縣升高中的錄取率49.66％高出1個百分點。初一初二年級的統考成績較顯著，初一年級全科總平均分為38.8分，超縣該級平均分2.73分，初二年級全科總平均分42.18分，超縣該級全科平均分2.31分。
三、抓實“普九”、“普實”、“中繼教”工作
1、為了鞏固“普九”成績，嚴防輟學生反彈，我校切實貫徹素質教育方針，堅持以人文本，面向全體學生的辦學原則，采取“分層次教學”、“一帶一”、“減免”等措施扶持學習有困難學生和家庭貧困學生，確保學生輕松進校，愉快學習，學有所獲，本年我校學年初學生人數為1279人，到年底輟學24人，輟學率為1.9%。
2、2005年，我校購置音體美及理化生教學設備、實驗藥品、器材100余件，投資1萬余元，并加強了實驗教學的專項檢查督促指導工作，確保了實驗教學演示和分組實驗分別大95％和90%以上，并按時填寫各種檔案資料，寫出了年檢報告。在上級部門的支持下新增微機教室一個，遠程信息技術教育接收站一個，確保教師學習和學生學習的需要。
3、我校始終如一的以“中繼教”工作為推動教師自我提高的主要手段，以師德職業修養培訓和學科專業業務培訓為兩翼，以通識性培訓為總領，本年主要進行計算機考試培訓。課件制作培訓。教師職業的人格塑造等培訓。規范整理“中繼教”檔案資料，精心布置了陳列室，接受縣繼教工程驗收，并取得了134分的好成績。
四、體育衛生安全管理方面
1、我校認真貫徹《學校體育工作條例》，每天確保讓每個學生的體育活動時間在一小時以上，開始實施學生體能健康標準測試，經測試學生達標率為80以上，同時在初一年級開展新的第二套廣播操“青春的活力”的培訓教學。
2、充分利用教師會議、學生集會、校園廣播、黑板報等形式認真宣傳，貫徹《學校衛生工作條例》、《食品衛生法》，并在衛生部門的配合下，加大學校衛生常識的宣傳力度，強化學校食品衛生的安全管理，并配合工商、衛生監督、公安等部門加強我校園周邊食品衛生及治安的綜合治理，一年來全校未發生食物中毒等事故。
3、學校體育、衛生、消防、供水、用電等設備設施逐步完善，在此項工作中，學校投入大量人力、物力、財力，成立體衛、安全、消防等領導小組，同校內各有關部門負責人和個體責任人簽訂了責任書，制定了相關管理制度，涉及到學生安全的管理制度，做到全體師生人手一冊，舉辦法制專題講座，通過黑板報舉辦“環保與健康”、“衛生與健康”、“消防知識”等專題宣傳。
五、抓好財務財產管理，實施依法治校
1、我校嚴格按教育局、物價局、財政局聯合下達的“一費制”收費標準收費，并制作了規范的收費公示欄，財會人員嚴格執行《洗馬中學財務管理制度》收支兩條線，帳目規范，日清月結期結算，且每月送中心校和鎮財政審核，2005年10月經縣審計局審計，無違反財經紀律現象。
2、建立和完善校產管理制度，設置了專門的固定資產管理兼職人員和財產保管員，堅持實施財務先入庫、保管員簽字、學校領導才簽字報銷制度，嚴格校產損壞責任追究制度，學校新舊校產登記完整，后勤保障基本做到保證教育教學的需要。
總之，2005年洗馬中學教育常規管理工作在政府和教育主管部門的指導下，在全體教職工的共同努力下，在2004年的基礎上有了新的發展。但是通過自查總結，我們也發現了常規管理還存在許多不足之處：
1、農村綜合教育改革的實驗基地面積太小，無法滿足初二后分流教學實踐活動的需要。
2、在辦學方向上，關于職業技術教育這一塊的教學內容及教學方式還有待更深層次的思考和探索。
3、校本教研及校本教材尚未形成自己的范本及特色。
4、學校體育運動場地的征地和修建仍然是老大難問題，嚴重制約了學校規范化建設及教育教學實踐活動、培養全面發展人才的條件。
5、由于受編制的影響、學校安全保衛和醫務室缺少專職人員。
關鍵詞：縣域財政；公共服務能力；提升路徑
中圖分類號：F812．7文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2008）05-0079-05
一、問題的提出
縣域財政作為國家財政體系中的基層財政體系，客觀上為高層政府公共財政體制框架的建立發揮了重要的作用，在宏觀上為相關體制的轉換、制度政策的順利實施以及實現國家的宏觀調控做出了重要貢獻。同時，在微觀上又通過對轄區內提供公共產品與公共服務直接影響絕大多數人口的福利效用水平，其在公共財政體系中的財政地位可以具體詮釋如下：
1．縣域財政體系具有民主財政改革突破點的特質
新制度經濟學認為，局部制度變遷源于各項制度或各個地區的制度所具有的相對性，局部制度變遷會導致整體制度變遷，而且局部制度變遷有著不易引起國家根本制度變遷的優點。就中國的縣域財政體制而言，它具有相對獨立的存在空間和作用方式，它也是中國財政體制性矛盾的集中體現點，面臨著財政壓力、財政風險諸多問題。財政壓力的釋放出口主要有兩個：一是財政政策的調整：二是財政制度的調整。財政政策上的調整屬于非制度性、策略性的治理方式變遷，是在給定的財政制度框架內對有限財政政策手段的重新組合和搭配；財政制度上的調整屬于基礎性的制度變遷，它往往可以通過各種資源的交易改變整個社會的激勵結構發生變化。國內外歷史經驗表明，財政制度變遷釋放財政壓力的過程可以促進公共財政和民主財政制度的建立，持續的財政壓力最終導致公共財政和民主財政制度的演進。筆者認為，縣域財政作為基層財政，具備了民主財政中的基層財政優先的原則，而且不具有引起根本制度突變的可能性，所以，把縣域財政作為突破口尋求到釋放財政壓力的財政制度的調整方案是中國政府的理性選擇，進而推動中國民主財政改革的進程。
2．縣域財政是地方財政運行狀況的晴雨表[1]
從地方財政運行的總體情況看，縣級財政是地方財政運行狀況的晴雨表。由于縣級財政是具有財政運行能力的最低的政府層次，基本處于財政收入的最初段、財政支出的最末段，最貼近于經濟，尤其是農業經濟，所以，所有收支矛盾、體制矛盾、條塊矛盾和經濟運行問題都集中反映于縣級財政上。近20年來，中國經濟的快速發展，經濟體制轉軌的沖擊、長期持續的需求和供給的矛盾、分稅制引發的財政收支矛盾、轉移支付缺陷、條塊管理的沖擊、“三農”問題、教育投入不足、財政困難等問題無一不集中反映在縣級財政上。所以，縣級財政的運行狀況不但對于考察地方財政運行狀況、解決地方財政運行問題至關重要，而且也對建立健全中國整個財政運行的良好機制至關重要。
3．縣域財政關系到大多數人口的福祉
有研究表明，目前我國縣和鄉（鎮）兩級政府共同承擔了大部分重要的公共服務，包括70%的教育預算支出和55%―60%的醫療衛生支出[2]。縣域財政的重要性由此可見一斑。根據公共福利經濟理論，社會總效用函數是社會成員個體福利效用之和，而公共產品理論表明，個人的效用函數為他所消費的私人產品與公共產品的函數，即Fi=f(Xi，G)。其中，Fi為社會成員i的效用函數；Xi為i所消費的所有私人產品；G為i所消費的公共產品（含公共服務），因其消費的非排他性特征，i所處社區中的公共產品數量是固定的；i=1，2，3……n。結合我國國情，無論從地理因素還是人口因素來看，縣域財政對我國國民福祉水平有著重要的影響。據統計，目前我國共有2 860個縣及381個縣級市，下轄總計20 601個小城鎮（2002年）。縣域國土面積占了全國的62%，人口總數占全國的70%。[3]由于縣域財政以絕對責任主體的角色承擔了全國70%人口的公共產品與公共服務（G）主要的供給責任，其所提供的產品與服務的數量與質量便成為其轄區內居民個人消費效用函數的重要變量。再結合我國的特殊國情，目前我國縣轄區多為農業地區，所轄人口的絕大多數也是農民。而當前我國農村地區公共產品供給不足已成為制約“三農”問題的主要因素之一，因此，一般意義上我們可以將Fi假定為是G的增函數，由此可得知下列影響關系：縣域財政GFi社會總福利函數。顯然，縣域財政通過影響絕大多數人口的效用水平而影響國民的總福利水平。
縣域財政地位的實現體現在其公共服務能力極大提高上，較高的財政公共服務能力能使縣域財政走向民主、開放與健全，也可以破解縣域財政所積累的各種矛盾，更重要的是較高的財政公共服務能力能通過使居民公共需求得到充分滿足而影響國民的整體福利水平。本文在對縣域財政公共服務能力界定后，指出影響縣域財政公共服務能力的指標，進而提出具體的提升路徑。
二、縣域財政公共服務能力及影響指標分析
財政能力是政府能力的重要組成部分，政府財政能力大體包括三個主要支架：政府的財政收入能力、政府的財政支出能力和政府的財政平衡能力。其中，政府財政的支出能力是政府財政收入能力的體現，是政府財政能力的實踐環節。政府的財政支出能力是政府基于本身的財政收入能力，通過公共資金的運用，達到對公共需要的滿足程度，我們也可以稱其為財政的公共服務能力。縣域財政公共服務能力是縣域財政在對國家公共政策的正確認知、理解、接受、整合、協調基礎上，通過運用、控制財政資源，能達到的對公共需要滿足及公共服務政策目標實現的程度。其中，縣域財政公共資金的運用是以財政資金為核心的，對財政人力、權力、行為的綜合實踐。
影響縣域財政公共服務能力的因素可以從以下幾個指標進行分析：
1．縣域財政對公共政策的把握能力
公共政策實質上是指以民眾對公共利益選擇為依據，政府或公共部門代為制定的政策。縣域財政對公共政策的把握能力大體包括兩種能力：一是對公共政策的認知、理解、接受的能力。對公共政策內容及精神實質的認知、理解、接受是對公共政策執行中準確性的把握，對政策目標的一種確信。二是對公共政策的實施能力。主要包括縣域財政對公共政策的分解能力和對政策的立案能力。[4]縣域財政的政策分解能力，是指縣域財政為了能有效地貫徹中央或上級的公共政策，需要將中央和上級公共政策分解為各項具體的政策，化為各種可供直接實行的措施和辦法的能力；縣域財政的政策立案能力，是指縣域財政不能局限于執行上級的公共政策，而且要注意探索和研究本地區所出現的新情況、新問題，發現公共政策執行中發生的偏差和失誤，主動向中央和上級政府提供有關的資料信息、并提出新的政策設想和方案的能力。在實踐中，如果縣域財政對國家的各項公共政策的把握能力越高，那么，實現公共服務預期效果的成功率就會越大。
2．縣域財政支出可用資金總量
縣域財政支出可用資金總量決定著縣域財政支出運用財政資金規模的大小，可用支出資金總量越高，代表縣域財政公共服務能力水平就越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財政公共服務能力“量”的指標。決定縣域財政支出可用資金總量的因素有：一是縣域生產力發展水平。縣域生產力發展水平決定了縣域內綜合的經濟實力，從而決定財源的多寡，進而決定縣域的財政收入水平，最終決定縣域內可以用于財政資金運用額度的大小。而縣域生產力水平的高低很大程度上取決于縣域內農業、工業等產業的勞動生產率的高低，能帶來高附加值的優質生產技術的的運用程度等等。二是財政體制的分權及完善程度。分權涉及到層級政府間轄區內享有的自治權的劃分，層級政府間轄區內享有的經濟決策權的劃分，層級政府間支出責任、稅收權力、債券權力的劃分等等，分權程度及其完善程度決定著縣域經濟權利自由度的大小，自治程度的高低、縣域財政財權的大小、財政自主性的大小，這些都可以影響到縣域可運用財政資金的數額。三是縣域的產業結構特征。均衡合理的第一產業、第二產業、第三產業布局能充分地保障縣域財政收入的穩定性和充足性，從而來滿足縣域財政支出總量日益增長的需要。
3．縣域財政可用資金的支出結構
縣域財政可用資金的支出結構決定著縣域財政運用財政資金質量的高低，可用財政資金的支出結構越優化，說明縣域財政公共服務能力越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財政支出能力“質”的指標。決定縣域財政可用資金的支出結構的因素有：一是縣域生產力發展水平。生產力發展水平不但決定于財政支出的總量，而且可以通過影響縣域居民的需求結構，來影響縣域財政支出結構的構成。隨著經濟的發展、社會的進步，縣域財政對公共物品的提供也會從滿足基本需要型的基礎設施和基礎服務公共物品走向提供滿足較高需要型的文化、娛樂等公共物品。二是縣域人口及產業的結構。縣域內農村人口和城市人口的比重，第一、二、三產業的比重也直接影響到財政支出的取向，特別是近些年政府對農業、農村、農民問題的重視，提高了縣域這些方面財政支出的比重。三是縣域政府職能的轉變程度。中國政府職能轉變的根本在于退出競爭性、經營性領域，承擔起公共領域的事務，財政職能是滿足民眾的公共需要。如果縣域政府職能轉變滯后，就意味著財政支出在競爭性、經營性領域投入的比重會大一些，教育、醫療衛生、公共基礎設施、安全、福利、社會保障財政支出相對比重就小些，反之亦然。四是國家階段性的發展政策重心。縣域財政支出會隨著每一階段國家社會經濟政策的擺動而變化，國家政策發展重心會影響到縣域財政支出結構比重。
4．縣域政府的公共服務程度
縣域財政的公共服務程度是衡量縣域政府財政服務優劣的指標，縣域政府公共服務程度越高，就代表其履行財政支出職能越科學，代表其財政公共服務能力就越高，反之亦然。當前，決定縣域政府的公共服務程度的因素主要有：一是縣城政府職能的范圍。縣域政府職能界定越加科學，縣域政府的公共服務程度就越高。科學化的縣域政府職能內涵包括：服務性的縣域政府，以民眾的需要和認同為第一行政標準；有限并且有效的縣域政府，政府的職能主要集中在公共領域，并且在施政過程中力求以最小的社會成本獲得最大的社會效益；法制化的縣域政府，以法律對縣域政府的行為進行約束，并且縣域政府行為的本身也嚴格地遵照法律進行；負責任的縣域政府，縣域政府不但要對自己所定的行政規則負責，同時也要對自己的財政行為及產生的行為后果負責。二是縣域政府體制架構。政府體制是指政府機關為推行其政務所建立的責權體系、組織結構體系、運行體系、法規制度及其相互關系的總稱。政府體制的合理化是提升縣級政府公共服務程度的制度基礎。有效的政府管理來自有效的政府體制架構。[5]按照組織行為學的理論，組織就是一種能量轉化的載體。政府組織首先把物質資源、人力智能、知識信息等加以聚集匯合，然后把聚集的各種要素進行制作加工，形成新的功能并將其新的能量釋放出去。在這一吸納、加工、釋放的過程中，政府體制的安排，對于能量的總量、作用方向、強度，也即將對縣域政府公共服務程度產生至關重要的影響。因此，政府更新行政觀念，重塑行政文化，完善政府權責體系，并且依據精簡、統一、效能的原則努力構建行政高效、運轉協調、行為規范的政府結構體系，這對縣域政府公共服務程度的提升是有實質性意義的。三是縣域政府的創新能力。縣域政府的創新能力也影響著縣域公共服務程度。縣域政府的創新能力表現在三個方面：首先表現在知識的占有、知識的應用和知識的創新上，核心是對人才的重視。其次表現在縣域地方政府的體制創新能力上，核心是政府規模、分工、功能的設計上。最后還體現在縣域政府其自身的制度創新能力上。縣域政府的制度創新能力，是縣域政府在縣域社會范圍內調整現有的制度安排，以適合先進生產力發展要求的制度來替換不適宜的舊制度的過程中體現出來的能力。
三、縣域財政公共服務能力的提升路徑
針對影響縣域財政公共服務能力的因素，筆者嘗試提出提升縣域財政公共服務能力的幾點建議：
1．提升縣域財政的自給能力
縣域財政的自給能力是指縣域財政為了滿足縣域財政支出的需要而進行籌措財政支出資金的程度。如果縣域財政籌措的資金能滿足縣域財政支出的需要，那么就認為縣域政府擁有財政上的自給能力，否則認為縣域財政的自給能力是缺乏的。縣域財政的自給能力可用縣域財政自給能力系數來衡量：
縣域財政自給能力系數=縣域財政的公共預算收入縣域財政的公共預算支出
通過這一簡單的公式，考慮到當前中國縣域財政的狀況，所共知的是，縣域總體的財政自給能力系數會小于1，這說明縣域政府財政缺乏自給能力程度最高，縣域財政自給能力表現為脆弱性。其實，我們不難分析到影響縣域財政的自給能力的因素：一是財政制度的安排。這些也是被學者們反復論證的事權與財權的劃分問題，劃分的結果在縣域這里往往表現為分母大，而分子小，導致計算的結果小于1。二是縣域本身存在的財政來源特征，這些與縣域內經濟、產業結構、人口結構都有關系，縣域綜合生產力水平不高，根本上導致縣域財政自給能力的下降。在實踐中，縣域必須要進行經濟結構調整，培育壯大縣域支柱產業，加大對農業等經濟社會發展薄弱環節的支持力度，從而消除經濟發展中的薄弱環節。同時，努力促進縣域內產業科技的創新、縣域經濟增長方式由勞動密集型向集約型的轉變，提高縣域經濟運行質量，并且促進縣域經濟的可持續發展，這樣才能從根本上解決縣域財政自給能力不足的問題。
筆者認為，無論是重新進行制度安排、還是提高縣域本身的財源結構和能力，從而提高縣域財政自給能力，都需要長時間的醞釀開展。我們必須承認的是，中國當前的財政制度模式及農村城市二元經濟模式、財政管理模式是一個時期內國家不斷調整各種經濟利益、社會利益而形成的一種制度均衡狀態，是一種制度結構的供給完全適應需求從而處于暫時不變的狀況。諾思說道：“制度均衡是這樣一個狀態，即在行為者的談判力量及構成經濟交換總體的一系列合約談判給定時，沒有一個行為者會發現將資源用于再建立協約是有利可圖的。更注明的是，這一狀態并不意味著，每個人對現有的規則和合約都滿意，只是由于改變和約參與者游戲的相對成本和收益使得這樣做不值得，現存的制度制約確定和創立了均衡。”[6]諾思的這段話想說明的是制度均衡的達成是一種參與者利益均衡，但是制度均衡時也存在不滿意狀況。那么，對于縣域而言，如果不滿意程度引起的改革成本小于改革者獲得的收益時，制度變遷必然發生。而這種制度變遷我們不期望短時間內發生，但需要我們通過不斷推動各種制度變遷來提高縣域財政自給能力。
2．提升縣域財政對公共政策的把握能力
（1）提高縣域財政執行人員公共政策的理論水平、知識結構、社會實踐程度，從而加強財政執行人員對公共政策在政治、經濟效益及社會收益上的獲得有充分的認知，進而對公共政策的目標及意義有個正確的價值判斷，這樣公共政策才能被很好地執行下去；（2）加強縣域財政執行人員的財政職業素質教育，規范其行為，做到在執行政策時候保持絕對的價值判斷上的中立，不能為了追求自身的利益，使自身行為偏離公共政策執行所要達到的目標，并在公共政策的執行過程中不斷調整自己的執行行為。比如在中央整頓亂收費政策執行過程中，縣域財政部門雖然會使自己的收入減少，但也要對國家的公共政策堅決的執行；（3）建立縣域財政對公共政策的追蹤問責制度。嚴格縣域財政的考核制度，增強財政行政人員的公共政策執行過程的責任意識，對執行風險進行正確的評估，在保證行政人員合理的行政自由度的基礎上，對出現重大錯誤人員要進行問責；（4）制定法制化、規章化的公共政策的執行程序。這樣才能使公共政策執行時有依據作為參考，增強政府財政人員的制度性約束，減少其行為的隨意性；（5）縣域財政在認知、執行公共政策時要保證上下級以及基層民眾的信息聯系，主動把自己對公共政策的理解、執行情況與上級政府及財政部門進行信息上的溝通，同時，也要注意基層民眾對公共政策理解程度，注意對公共政策的宣傳，聽取民眾對信息的反饋，等等。
3．提升縣域政府的公共服務程度
（1）轉變縣域政府的職能。縣域政府要遵循市場與政府邊界劃分的基本規律，正確處理政府與市場的關系，隨著經濟的發展、社會的進步，逐步擴大政府公共物品的供給范圍，優化財政支出結構，加大對基礎教育、公共衛生、環境保護、社會保障服務、福利、公共安全網、公共信息、農村公共物品等公共支出中的社會性支出的投入力度，把生產投資型的縣域財政轉變為公共服務型的財政；（2）縣域政府要樹立高效的政府行政理念。完善政府的行政審批制度，明確縣域政府各部門的事權劃分，形成合理的行政權力結構，使各種行政權力在相互配合與制約中得到行使，同時，建立健全審批的公示制度、推行行政審批社會聽證、咨詢論證制度、行政審批責任追究制度以及信息反饋機制。這些措施，一方面解決了行政權的重復交叉問題，另一方面也提高了行政權運用的效率和公平性，以及民眾對政府行政過程的民主參與度；（3）改善縣域政府公共服務的實現方式和手段。在縣域政府公共服務實現過程中，注重經濟、行政、社會等各種實現方式的綜合運用，大力倡導信息化、網絡化、電子化等先進的電子政務工具在公共服務中的運用，可以減低行政成本的同時，也可以提高公共服務的效率及政府的公信力；（4）提高縣域政府公共服務的創新意識及能力，鼓勵縣域政府各部門對公共服務實現方式的創新、公共服務提供手段的創新，等等。如在公共服務實現方式上，對一些規模經濟特征不強、可以形成成本合理補償機制的公共服務可以適時引入市場機制或第三部門等民間機構。
4．科學界定財政轉移支付目標，實現縣域公共服務享受程度的均等化
公共服務能力不僅是指對公共服務量的滿足，而且也表現在公共服務均等化的實現程度，由于縣管轄區域內大量農村人口的存在，城鄉在公共服務享受上表現出巨大的差距，這也對縣域政府提出了更高層次的要求，努力實現縣域公共服務水平的均衡發展，這有賴于縣域財政轉移支付目標的科學界定，從而使科學目標指導行動，最終實現縣域公共服務享受程度的均等化，提升縣域公共服務能力在“質”上的飛躍。[7]
從縣域的實際情況出發，縣域財政轉移支付制度的目標應分四個層次：第一層次是保證縣鄉村轄區內的行政、公檢法、教育、醫療衛生、公共服務提供機構等社會秩序保障機構能夠順利運轉，政府職能得以順利履行，人民生活得到基本的社會秩序保障。第二層次是消除社會階層間不公平問題，解決社會失業人員的生存、貧困家庭的救濟，孤苦老人的贍養，縣鄉貧富差距過大，優先解決農村、農業、農民問題。第三個層次是努力實現轄區內各政府間公共服務能力的均等化，區域的公共服務水準得以切實保障，居民都享有同等的就業、求學、交通等方面機會與服務，資源得到優化配置，實現轄區內經濟、社會全面協調發展。第四個層次是通過縣轄區之間的轉移支付，充分發揮本地區的各自比較優勢和縣域經濟、政治、文化內在共同點，彼此扶持，構建出全國互聯性縣域政府間財政轉移支付體系，共同實現轄區內外的公共服務均等化的目標。
參考文獻：
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