發布時間：2023-03-15 15:04:01
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開展農用地整理，改善農業生產的物質基礎條件，提高農業綜合生產能力
農用地整理，就是按照現代農業的要求，綜合采用農業、水利、林業、生物和科技措施，實現田成方、路成行、林成網、渠相連、旱能澆、澇能排，農田標準化、生產專業化、操作機械化和農藝規范化，建設現代化農業園區。這是實現農業現代化的有效措施，也是建設社會主義新農村的重要方式。實踐證明，農用地整理有諸多益處，如可以將處于荒廢狀態的道路、溝渠、損毀的防護林、廢棄的坑塘、墳墓等開發成生產用地，有效增加耕地面積；通過規整農田灌溉渠系，發展節水灌溉農業，以及改良土壤等措施，能夠提高土、水、肥的綜合利用效率；通過調整土地關系、優化土地利用結構，能更好地提高土地利用率和產出率；通過平整土地、歸并零星地塊以及修筑梯田，能夠促進土地集中和土地適度規模經營，為提高農業機械化裝備水平和農業集約化程度創造條件；通過完善農業基礎設施，為大面積推廣農業技術創造條件，有效改善農業生態條件和農村人居環境。由此可見，農用地整理在我國新農村建設中的地位舉足輕重。
開展農村建設用地整理，推進農村城鎮化以及拉動經濟發展
目前我國農村建設用地主要問題是人均用地面積偏大，內部土地閑置嚴重、卻盲目擴張，以及分布松散、布局零亂等，這既不利于農村土地集約和節約利用，也給農民的生產和生活帶來極大的不便，是新農村建設迫切需要解決的問題。通過開展“三集中”模式的土地整理(即通過遷村并點，逐步使農民住宅向中心村或小城鎮集中；通過搬遷改造，使鄉鎮企業逐步向城鎮工業園區集中；通過歸并零散地塊，使農田逐步走向規模經營)以及加大盤活存量建設用地的力度，既可以節約土地、調整出耕地，又可以改善居民生產生活條件、促進產業結構調整、落實規劃、推進城鎮化以及拉動經濟發展，有利于農民物質文化生活水平的提高和農村社會的長期穩定與發展。
新農村建設為農村土地整理提供的契機
為農村土地整理提供了難得的政策機遇
為推進社會主義新農村建設，國家在工業反哺農業、城市支持農村方面制定了一系列支農惠農措施。2005年年底中央召開的農村工作會議明確提出了“三個高于”的原則，即2006年，國家財政支農資金增量要高于上年，國債和預算內資金用于農村建設的比重要高于上年，其中直接用于改善農村生產生活條件的資金要高于上年。同時還要求“抓緊制定將士地出讓金一部分收入用于農業土地開發的管理和監督辦法，依法嚴格收繳土地出讓金和新增建設用地有償使用費，土地出讓金用于農業土地開發的部分和新增建設用地有償使用費安排的土地開發整理項目，都要將小型農田水利設施建設作為重要內容，建設標準農田。進一步加大支農資金整合力度，提高資金使用效率。”這些支農政策的出臺，給農村土地整理帶來了難得的政策機遇。
為農村土地整理提供了較好的外部發展環境
中央提出社會主義新農村建設指示后，各地區、各部門，尤其是基礎產業和公共服務部門，更多地開始關注和支持農村，相繼出臺了一系列政策措施。財政部提出“十一五”期間將較大幅度增加農業綜合開發投入，著力加強農業基礎設施建設，改善農業生產基本條件；交通部提出“十一五”期間將新改建農村公路120萬公里，基本實現全國所有具備條件的鄉鎮、建制村通公路；水利部提出將優先解決一億農村群眾飲水不安全的問題，加快大型灌區節水改造和配套建設，實施中部地區低洼地排澇工程；農業部啟動了新農村建設示范行動、糧食綜合生產能力增強行動等“九大行動”，這些都為農村土地整理創造了良好的外部環境。
農村土地整理支持新農村建設的保障措施
規劃先行
農村土地整理是一項復雜的系統工程，是對農村土地關系和土地利用結構的綜合整治過程。為確保農村土地整理取得最佳效益，必須規劃先行。在土地利用總體規劃的指導下，制定和執行農村土地整理專項規劃，是搞好農村土地整理的基礎和前提。
首先，在充分利用已有的資料成果(土地調查、土壤調查、待開發土地資源調查、礦山土地復墾專項調查等)和規劃成果(土地利用總體規劃、環境、水利、交通、林業、礦產資源等規劃)的基礎上，重點進行土地整理、開發、復墾潛力的調查，收集自然條件、自然資源、經濟社會、生態環境狀況、土地利用現狀和潛力、相關規劃標準等資料，進行分析、研究和評價，形成專題研究報告。并根據經濟、社會發展及保護生態環境需要，土地利用總體規劃的要求和土地資源狀況，提出土地開發整理的初步規劃目標和任務，確定重點項目，分解相關規劃指標，擬定規劃供選方案。
其次，通過規劃協調會、論證會等形式，廣泛征求有關部門、專家和公眾的意見，提出科學合理、切實可行的規劃方案。
政策引導
農村土地整理關系到農村的發展穩定大局，必須以政策作為引導。目前國家已經制定和出臺的有關土地整理的政策主要有：
土地置換政策：對農村居民點向中心村集聚、鄉鎮企業向工業園區集聚的過程中，退出農村宅基地和其他建設用地，將其復墾為耕地的，允許以等量面積異地置換到中心村和城鎮周圍，作為村鎮建設用地，其建設用地可以不占年度占用耕地計劃指標。
土地整理指標折抵政策：為鼓勵土地整理，國家允許實現了占補平衡的地區，用土地整理新增耕地面積的60％指標，向上級土地行政主管部門申請一定量的預留建設占用耕地指標，用于本地區必須進行的非農業建設。
誰開發整理誰受益政策：凡經批準的土地開發整理項目，實行誰開發整理誰受益的政策。新增土地的所有權歸國家或集體，在協議規定期限內，開發整理者擁有使用權，享受國家有關優惠政策。
在項目管理方面，國土資源部已經出臺了《國家投資土地開發整理項目管理暫行辦法》、《國家投資土地開發整理資金管理暫行辦法》、《土地開發整理項目規劃設計規范》、《土地開發整理項目驗收規程》等有關管理辦法和規定。
各地還可結合當地實際相應制定強制性和鼓勵性的具體政策措施。如“以獎代補”政策。具體做法是：年初由縣(市、區)局按要求向市局進行立項預報，市局派員勘查同意后列為預備項目，并由項目承擔單位先行組織實施，項目實施完畢經驗收合格后，于年底前由市下撥獎勵資金。
村民自愿
農村土地整理涉及千家萬戶，群眾是否接受，是否滿意，是開展工作的關鍵。在整理過程中，應堅持把農民自愿參與放在首位，充分依靠農民集體經濟的力量，經營規模和方式要由集體經濟組織自己作決定。要以嚴密的程序和制度，保障農村土地整理工作能夠充分尊重農戶意愿，圍繞增加農民收入，發展高效農業，使農業增效、農民增收；圍繞生態保護和建設，發展生態農業，改善農民生產和生活環境。只有這樣，農村土地整理才能得到農民的歡迎與支持，才能充滿活力，具有持續性。另外，可通過舉辦講座、提供政策咨詢等多種形式，使群眾了解國情、省情、市情、村情，提高廣大群眾對土地整理的認識，使法制觀念和資源保護觀念深入人心，消除群眾的思想顧慮，為土地整理項目的實施奠定堅實的群眾基礎。
【關鍵詞】 土地開發整理 理論 規律 原則
土地開發整理為土地可持續發展提供了一條重要途徑，提高土地質量，改善用地結構，既防止了耕地面積的不斷減少，又實現了土地的充分利用。我國經濟正在迅猛發展，今后各項建設將不可避免地占用耕用土地，農村土地資源會更加緊張，因此，通過農村土地開發整理，補充耕地，提高耕地質量具有十分重要的意義。
1 農村土地開發整理的理論基礎
可持續發展是當今社會的熱門話題，在各類資源日漸減少的今天，顯得更是格外重要。可持續發張是對人口、環境、資源的統籌協調，而土地是人類發展過程中必不可少的資源，土地資源的可持續利用將成為可持續發張的根本保障。。在農村土地開發整理過程中，要注意運用可持續發展理論，保護土地，不破壞土地，保持土地基本面貌。
2 土地開發整理的規律
任何事物都存在一定的客觀規律，土地開發整理也不例外，要想更好地利用土地開發整理，實現土地利用效益最大化的目標，就必須探索和掌握土地開發管理的規律。
2.1 同步協調規律
國家經濟的發展，人民生活水平的提高無不依賴于土地開發整理。土地開發整理是一項長期的持久的工作，不能以追求速度為目的，要穩扎穩打，做好每一步，在具體的過程中需要對具體的事情進行具體的分析，不能偏離土地開發管理的核心，也不能墨守成規。土地開發管理過程中要結合國民經濟的發展情況和人民生活的水平，不能因為土地開發整理而影響國民經濟的發展、降低人民生活質量。經濟社會的發展依賴與對資源的利用，尤其體現在是對土地利用的廣度和深度。土地開發整理本身就是資源利用、環境保護、社會經濟發展相互協調，和諧發展的前提。土地開發整理要有全局觀，要協調好各個方面，決不能不遵循其規律，盲目冒進，隨意整改，顧此失彼。
2.2 開發利用和保護增值的平衡規律
土地資源是有限的，在開發利用土地資源時，決不允許超越土地資源的承載能力。資源是具有整體性的，任何一種資源的變化，都會引起連鎖反應，影響到其他資源的利用。土地資源的變化也同樣影響著其他資源的利用情況，有的變化可能是有利的，有利于實現人類發展目標，而有些變化則只會影響其他資源利用，阻礙人類社會發展。因此，進行土地開發整理時也必須遵循土地資源開發利用和保護增值的平衡規律，只有這樣才能既得到最大的土地利用效益，又不會對土地造成破壞。諸如，漁業，每年都有禁捕期，而且捕魚時應盡量使用大網眼的漁網，才能獲得持續效益；林業的開發利用中也必須保證開采量與自然生長量的平衡，有時也進行人為種植，以免造成森林的破壞。
2.3 生態平衡規律
地球是一個大的生態系統，生態規律無處不在，土地開發整理也要以生態平衡為出發點。只有依循生態平衡規律，才可能是土地開發利用做到真正合理。土地開發整理要具有全局性和系統性，要從整體入手，不能只看片面。開發整理過程中要從多方面入手，相輔相承，統籌兼顧，以整體觀點進行綜合治理。對于河流流域土地整理也要注意整體性，上游要抓水土治理，中游要注意農田保護，下游搞灘地開發，把土地資源，生態環境，經濟效益聯系起來進行綜合整理。
3 土地開發整理原則
3.1 加強領導，強化監管
土地開發整理要嚴格執行國家土地開發管理辦法及所在省、市的相關規定，施工單位需要認真做好每項工作，隨時做好詳細記錄，在每期項目結束后，工程技術指導人員要進行詳細審查，確保工作質量。完善整個監管機制，由監理工程師主要負責施工質量，監理人員和工程技術指導人員同國土資源所業務人員進行現場審核，規范操作程序，加強質量監督，確保工程質量。項目竣工后，為避免土地糾紛，可對新增耕地地區進行土地承包，并將新增耕地納入農田保護區范疇，設立專門人員來負責土地開發整理的各種資料，并進行分類整理歸檔。
3.2 因地制宜，發揮優勢
因地制宜是指土地開發整理要適應自然、社會、經濟、技術等因素，發揮優勢是整合所有有利發展的因素，以投入最少的生產來獲得盡可能多的效益。因地制宜，發揮優勢是更好地進行土地開發，推進發展生產，實現最大利用率的前提，也是土地開發整理必不可少的原則。通過進行土地考察，我們不難發現，各個地方條件差異較大，土地使用情況不同，經濟發展情況也有所差別，因此根據當地情況，進行合理分類，因地制宜，按照地方特點，采取科學方法進行土地開發整理至關重要。
3.3 統籌兼顧，突出重點
土地開發整理必須進行有條序的統一籌劃，突出重點，穩扎穩打，要結合當地經濟條件，做好整理策劃，確定整理的方向和重點，將各項工作有序做好。保證土地開發整理的效益為國民經濟發展服務，不僅僅是土地開發整理的任務，也是國民經濟發展的要求。只有統籌兼顧，統一安排，突出重點，協調好土地開發整理與其他各方面的關系，才有利于國民經濟的穩快發展。在土地開發整理過程中要注重當前經濟效益與長遠經濟效益的統一，經濟效益與生態效益的統一。在開發利用過程中，還要注意以綜合為本，要同農業、林業、漁業、交通、工業等多行業合作交流，緊密聯系。以綜合為本，對土地資源進行全方位的考察，對經濟條件進行詳細了解，是土地開發整理工作能否取得實效的關鍵。
3.4 優化環境，保護生態
環境問題是當前一個重要話題，以污染環境為前提的發展終將付出沉重的代價。愛護環境，保護環境是一切發展的前提，也是土地開發整理的重要原則。在整個項目的進行過程中要充分考慮開發利用與環境保護之間的關系，協調好各方面的關系，不能以開發為目的，追求高效經濟發展而破壞生態環境。將統一布局與優化環境，保護生態的原則結合起來，才能達到既可以完成土地開發利用目標，又可以保護生態環境的預期目的。
參考文獻：
[1]房孝利，錢立文.土地開發整理項目的思考與對策[J].城建檔案，2011（9）；117-119.
【關鍵詞】土地整理；模式；資源
0.前言
土地整理是人類利用自然和改造自然的措施，是社會經濟發展到一定階段解決土地利用問題的必然選擇。近年來我國土地資源供需矛盾日益突出，土地整理被作為一項以提高土地資源有效利用率為目標的重要舉措，已經在全國范圍內普遍展開，并將在今后相當長時期內成為實現土地資源集約利用的主要手段。雖然有些學者就土地整理的理論體系與實踐進行了探討，但還缺少對土地整理中許多科學問題深入而系統的研究，比如土地整理模式研究。
1.土地整理模式的內涵
在科學研究領域，模式是運用系統論的方法對一定范疇內系統諸要素的構成或聯系方式所進行的概括，即將系統內部的相互聯系的若干元素，按照一定的關系(組合規律、構成方式)所組成的一定表現形式。如上文所述，土地整理系統是一個由待整理土地、勞力、技術、資金等多種要素構成，且相互聯系、相互作用的綜合體。那么，這些構成要素在特定的時間和特定的區域中，按照一定的構成方式所組成的具有一定外在表現形式與組合規律的整體就稱為土地整理模式。土地整理模式一個綜合的概念，它不僅包括了土地整理系統中的項要素，而且也包含了各項要素之間所發生的各種聯系。總體來說，土地整理模式就是由特定的土地整理構成要素和自然地域單元耦合而形成的表現形式。其中，自然地域單元是依據土地整理方向與特征、經濟發展水平所劃分的空間單元，它是土地整理模式的物質和空間基礎。土地整理的構成要素是在土地整理過程中作用于土地整理系統的各種形式，譬如，待整理的土地、投土地整理中的資金以及為實現土地整理目標所進行運營管理方式等。可見，自然地域單元與土地整理的構成要素是土地整理模式的兩個基本要素集，它們在一定的規則下通過組合和運作就產生了土地整理的模式。
2.土地整理模式的特征
2.1整體性
整體性是土地整理模式的系統屬性。作為由眾多要素組成的土地整理系統，模式的系統整體性決定于待整理土地的自然屬性，以及整理過程中資源環境系統與社會經濟系統的密切聯系性。
2.2地域性
地域性是土地整理模式的空間屬性。由于經緯度、海拔高程、地質地貌條件等因素變化的影響，導致不同地區存在氣候、土壤、水文等方面的差異性。不同的氣候因子和土壤條件決定著各地區土地利用的結構與方式，進而影響到土地整理系統各要素之間的組合與匹配方式，最終形成各具地域特色的土地整理模式。除自然因素外，區域間的經濟發展水平和社會文化傳統的差異決定著對特定土地整理方式的接受程度和調控能力，而且任何形式的土地整理活動都是在一定的社會經濟條件下，通過一定的技術手段來實現的，因而社會經濟條件同樣是導致土地整理模式地域差異的重要因素。
2.3階段性
階段性是土地整理模式的時間屬性。模式的形成是自然因素、經濟因素和社會因素長期相互作用的結果。隨著自然條件的演變和社會經濟的發展，三大因素也會不斷發生變化，其結果必然導致土地整理模式在目標與內容、結構與功能、多樣性與復雜性等方面發生相應的變化，從而呈現出一定的階段性。例如，從初期的以改善農業生產條件為主要目的階段到現在以促進地區經濟發展、改善生態環境和居住環境為目的的階段，土地整理模式的各個層面均發生了顯著的改變，其功能由簡單到復雜，結構由單一到復合，范圍由平面到立體。
3.土地整理模式研究
3.1土地整理模式分類方案設計
根據以上土地整理模式的內涵與特征分析，提出了包含4級指標的土地整理模式的分類方案。
第一級為土地整理地域特征指標。土地整理模式的地域特征要綜合考慮地域的自然特征和經濟社會特征，通過影響土地整理方向的自然地域(I1)和經濟發展水平(I2)兩項指標來反映土地整理模式的空間屬性。不同的自然地域在氣候、土地、水文、植被、生物等方面的組配有差異，也就決定了該地區的土地利用方向、土地利用特征、土地利用中限制性因素的差別，這些也是土地整理方向的決定性因素。經濟發展水平決定了在土地整理過程中資金、技術、管理等方面的投入，包括物質的供應、土地整理技術的提高、基礎設施的建設等，這些都是土地整理行為的重要影響因素。
第二級為待整理土地利用類型指標。待整理土地為土地整理活動的載體，包含了待整理區域中光、熱、水、土等自然因子條件和人類勞動投入下的各種設施，兩者相互結合即構成了待整理土地利用類型，體現出土地整理模式的功能結構。待整理土地利用類型的差異必然導致土地整理目標、措施等的差異。
第三級為土地整理目標指標。土地整理目標就是通過土地整理所要達到的預期。不同的自然地域特征和不同的經濟發展水平下，社會對土地整理關注的角度或對土地整理的預期是不一樣的，土地整理目標體現出土地整理模式的指向。
第四級為土地整理運作方式指標。土地整理的運作方式是土地整理活動的實現形式，可以通過土地整理的資金籌集方式和土地整理的經營方式兩項指標來反映。資金是土地整理活動開展的保障，而經營方式是土地整理的組織形式。良好的資金籌集方式與經營方式會最大限度地調動整理者的積極性，有利于提高整理的的經濟效益、生態效益和社會效益，并在土地整理過程中建立起責、權、利相結合的經濟責任，這些都會導致土地整理過程中各要素匹配的差異，從而引起模式的變化。
3.2土地整理模式的分類
3.2.1地域特征
在2003年通過的《全國土地開發整理規劃(2001～2010)》中，明確了各區域土地整理方向。建議土地整理模式劃分中自然地域的劃分采用《全國土地開發整理規劃》中的分區，具體區域為：東南沿海區、環渤海區、東北區、中部區、西南區、黃土高原區、西北區和青藏高原區。
3.2.2待整理土地利用類型
根據我國土地整理的實踐，待整理土地類型可以分為基本農田、中低產耕地、低產園地、農村居民點和小流域。基本農田整理應本著“農田向規模經營集中”的要求，大力實施“田、水、路、林、村”綜合整理，進一步完善農田基礎設施，增強防洪、排澇等抵御自然災害的能力，全面提高農田質量和土地集約利用水平。
3.2.3土地整理目標
在不同土地整理發展階段和不同地區，土地整理的目標有所差異，可以歸納為以下幾種：增加耕地面積、提高耕地質量、改善農業生產條件、改善農村居民生活條件、解決項目建設中引發的土地問題和進行景觀生態建設。從土地整理的發展歷程來看，最初土地整理的主要目標是解決農業生產中土地利用問題，擴大耕地數量的有效供給。而在我國，特殊的土地基本國情也決定了我國土地整理的最初出發點是在挖掘現有土地利用潛力的前提下，通過土地整理的多種方法和手段來增加有效耕地面積，以彌補建設對耕地的占用。
3.2.4土地整理運作方式
按照資金來源的不同，資金籌集方式可以分為國家與各級政府聯合投資的方式、政府與企業或農民聯合投資的方式以及中外合資的方式。我國大部分地區的土地整理多采用國家與各級政府聯合投資的方式，投資主體是國家、市級政府和區縣政府或鄉鎮政府，也出現了地方政府與企業或農民聯合投資的方式和中外合資的方式。根據經營主體的差異，經營方式可以分為國家組織大規模的土地整理方式、農戶組織整理方式、集體組織整理方式、土地入股聯合整理方式與土地整理公司組織整理方式。■
【參考文獻】
［1］國土資源部規劃司土地整理中心.土地開發整理規劃實例［M］.北京:地質出版社，2000(2).
［2］彭德福.我國土地開發、復墾、整理復墾回顧與展望［J］.中國土地.2009(10).
一、我國的土地利用及耕種現狀
1.耕地數量日益減少，人地矛盾突出
從1957年以后，我國耕地面積開始逐漸減少，平均年減少53.3萬hm，1985年減少1007萬hm，達到頂峰。1979-1989年全國耕地減少了366.67萬hm。30年來由于各類開發區的興建，交通、通訊和工礦企業及房地產開發各行業的發展，耕地減少的現狀愈演愈烈。然而在此同時，我國人口以年增長1500萬速度遞增，人地矛盾日益突出，一增一減，使土地資源不堪重負。
2.耕地質量不高、后備資源不足，耕地質量差，退化嚴重
我國耕地總體質量不高，與發達國家或農業發達國家相比，糧食年產量相差150～200kg，在全部的耕地中，質量相對較好的、有灌溉設施的耕地僅占耕地總面積的39.9％，全國還有606.67萬hm2的耕地坡度在25度以上，長期耕作不利于水土保持需逐步退耕。由于鹽漬化、荒漠化影響，50％存在不同程度地逐年退化。
3.土地規模小、利用率低不適應農業和農村發展需求
由于土地規模小，無法進行規模化生產。
二、耕地分布復雜，難以實施農業機械化
農業生產效益低我國只有34％的耕地分布在平原、盆地；其它66％的耕地分布在丘陵和高原地區，其中有606.67萬hm25度以上，地塊零碎分散，地形高低不平，地類交叉復雜是我國耕地分布的特點。
三、農業機械結合土地整理
1.《中華人民共和國土地管理法》第41條規定“國家鼓勵土地整理，縣、鄉(鎮)人民政府負責組織農村集體經濟按照土地利用總體規劃，對田、水、路林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境”。所謂土地整理，按社會科學家的說法，就是在一定的區域內，依據土地利用總體規劃或城市規劃所確定的目標和用途，采取行政的、經濟的、法律的、工程技術的等手段，對土地利用現狀進行調整、改造、綜合治理，提高土地利用率和產出率，改善生產、生活條件和生態環境的過程。土地整理主要分為：修路、土地平整、排水灌溉等，即是把原來不規則的、質量較差的土地，邊角地或荒坡荒地進行整理，使它們變成有效的耕地，再通過水、田、路、林、村的綜合整治，改善農業生產條件，適宜于農業機械化生產，最終達到農民增收目的。機械是土地整理的重要組成部分，其根本任務是利用各種施工機械挖填土方、平整土地，機械促進了新技術的發展，機械作業與人蓄力相比，能高效、優質、持久、適時性作業，直接提高作業效益。
2.平整土地有利于灌溉和排水，控制土壤水分，保土保肥，有利于田間作業機械化；是建設旱澇保收、高產穩產農田的基本措施之一。采用合理的土地平整工藝可保證平整質量，做到省工高效，加速高產穩產農田的建設。平整土地要有長遠的規劃，施工時間以春、秋兩季結合耕整地進行為宜。平整土地的標準：(1)適宜灌排水的均一坡降：畦灌為0.002～0.004；溝灌為0.003～0.008；水田為0.0005～0.001。(2)平整精度：單元內地表相對高差的平均值，畦田和水田不大于5em，溝灌不大于10cm；最大相對高差值，畦灌不大于10cm，溝灌不大于10cm。基本保持原來的土壤肥力，即盡量多保留地表熟土。平整土地施工機械主要有推土機、鏟運機和平地機，還需要鏟拋機、松土機或犁作為輔助機械。配備方案要根據條件因地制宜。高度差較大、地形復雜且需要單獨處理表面時，應配有鏟拋機、和推土機平地機；地形較簡單、單向運土兩大且運土距離超過50m時要配有鏟運機和平地機。鏟拋機能連續地橫向拋土，清、回表土工效很高，平地機一般采用牽引式液壓平地機，要求較高平整精度時，要配有細平機。機械化土地平整一般分為兩步進行，即粗平和細平如原地起伏不大，可結合耕耙直接進行細平。粗平作業時按圖第一道工序是清表土20～30cm；第二道是平底土；第三道是松底土；第四道是回表土。用同樣的方法依次完成整個單元的粗平。細平作業時一般用牽引式平地機進行先按整個平整單元的對角線方向交叉平整兩遍，最后順長邊方向平1～2遍達到要求。旱地改水田或小塊合成大塊水田的平整，粗平在旱地或水田排水后進行，方法與旱田平整相同；細平在灌水后用水耙或耖田的方法平整。
3.溝渠作用是用于排水灌溉。正確地選擇開溝施工機械與方法，能保證開溝質量，做到省工高效。明溝有排水溝與灌水渠；暗溝有輸水暗管與排水暗管。按溝渠的種類與規格，選用不同的機械。干、支級大型溝渠多以農用推土機、鏟運機為主；斗級中型溝渠可備農用推土機、鏟拋機和液壓挖掘機；農、毛級小型則選用鏵式開溝犁或旋轉開溝機，而旋轉開溝機多用于排水溝工程。在施工時要合理安排，充分發揮各種機械的性能，以提高效率和施工質量。推土機修筑渠道、土堤時，通常采用橫向推土的方式，較小的可用斜向推土作業。對堅硬土壤，在推土前先用松土機疏松土壤，以提高效率。鏟拋機用來開挖溝寬5～15m的中型效率較高。液壓挖掘機對所開的寬度、深度、構形、排土方式等適應性較強、通用性好，適用于各種溝渠的開挖作業。
機械在土地整理中占有十分重要的作用，隨著科學技術的不斷進步必將有更多的、更先進的機械投入到土地整理中來，對提高土地的利用率，加速高產穩產農田建設及社會主義的新農村有著深遠的意義。
參考文獻
[1]朱振斌.淺析農業機械在土地整理中的作用.中小企業管理與科技(上旬刊)，2011(05)：05
關鍵詞:新農村建設;居民點整理;問題;模式;措施
1 農村居民點用地的特點
1.1 用地分布具有明顯的地域性
從地域分布來看,農村居民點的分布與自然條件、社會經濟發展狀況密切相關。平川地區,由于地勢平坦,自然條件較好,交通便利,經濟發達,農村居民點分布的密度高,單個村莊占地規模大;丘陵區和山區,一般地形起伏較大,地貌類型復雜,自然條件較差,交通不便,經濟較為落后,農村居民點分布的密度較低,單個村莊占地規模小。
1.2 人均用地規模普遍偏大
全國人均農村居民點面積一般均超過國家規定的人均用地150平方米的高限標準,人均占地規模普遍相對偏大。
1.3 宅基地是農村居民點用地的主體
根據調查結果,宅基地是農村居民點用地的主體,一般占農村居民點用地的70%以上。宅基地的主導用地特征在村莊內部用地結構中極為明顯,其次是道路、畜圈用地,工、商業用地面積極小。
2 農村居民點整理中所存在的問題
(1)缺少系統規劃,土地利用結構不盡合理。
從總體土看,村莊整體布局較為分散,尤其是山區,道路不連網,房屋不成排,缺少系統的規劃,沒有基礎設施,功能不完善。
(2)居民點內部閑置土地比重高,村莊占地面積大。
據調查,現有農村居民點內部一般約有10%的土地處于閑置狀態,在村莊內部土地尚未得到充分利用的情況下,各地仍在農村居民點外圍劃出一定數量的農田作為建設預留地,致使村莊不斷蔓延,占用耕地,蠶食良田。
(3)土地的人口容積率和利用率較低。
全國人均農村居民點用地一般均超過國家規定的人均用地150平方米的高限標準,尤其在農村居民點內多是平房的“小而全”居住方式的區域,使得農村居民點內土地的人口容積率比較低,從而使得其土地的利用率也比較低。
(4)村莊的復雜性。
很多農村民居以四合院為主,并且隨著分家析產和自由買賣,產生了幾家共院、樓上樓下非一家、共有山墻、共有院墻的復雜現象。 此外,除了主房、院落以外,還有各種附屬建筑物。 因此,建筑的復雜性對于宅基地整理牽涉到復雜的權屬關系、鄰里關系,調解任務繁重,有時候根本辦不成功。
(5)農民住房安置的問題。
在農村居民點整理的過程中主要采取了兩種住房安置措施。一是把農民統一安置到建好的居民區,根據城鎮用地標準以及原先宅基地房屋情況,給予每戶面積不等的住房一套。二是對原先農民宅基地房屋進行評估,發放補償費用,由農民自己在政府劃定的區域建房。給予農民補償款的方法可能導致農民建不到房。原因有二,一是農民獲得的補償款不足以到市場上買房或者自己建房;二是由于農民儲蓄較少,而用錢的地方較多,所以容易導致農民把補償款挪做它用,最終則無錢建房。
(6)責任田再分配的問題。
農村居民點整理后,農民遷移到中心村或城鎮,這就涉及責任田的再分配的問題。對于居所到田地距離較遠的農民則面臨交通成本的問題,這些費用由誰承擔則是問題之一。有些地方把整理出的田地由政府統一經營,成立農業生態園區。園區管委會每年向農民交納租金或一次性付給農民集體補償費用,在這種情況下,如何保證農民的利益則是問題之二。
(7)耕地復墾數量、質量的問題。
在農村建設用地整理的過程中,除了要注重整理的數量以外,還需特別注重整理為耕地后,耕地質量的高低。過去,在實施耕地總量動態平衡的過程中,就因為只注重耕地的數量而沒有過多強調復墾后耕地的質量,而造成了“占好地、補劣地”現象時有發生,給我國耕地的總體質量帶來了一些影響。所以,現階段農村建設用地整理的過程中,應進一步加強對整理出的耕地質量進行評價,做好與建設用地指標掛鉤的工作。
3 農村居民點用地整理的模式
按照建設社會主義新農村的原則要求,以中心村、生態村整治為重點,以點帶面,積極引導,穩步推進農村居民點整治,從農村實際出發,采取以下模式和方法進行整理。
3.1 規劃調整型
對于城鎮建設發展或有關項目的建設以及城鎮規劃區范圍所涉及的村莊,應與城鎮的發展布局和建設項目的安排密切銜接,相互協調,結合規劃布局的要求對村莊建設用地進行統籌規劃、統一安置或改造。
3.2 集中合并型
對于具有一定規模、發展條件好、限制條件少的村莊,規劃長期保留同時接納其他搬遷村莊;或多個行政村已經自然地聚集成更大規模的聚落;或人口規模不大,但交通條件、自然條件、資源條件優越,具有一定的發展潛力的村莊,鼓勵并引導其他村莊的遷入,增強人口在此類村莊的集聚。
3.3 保留改善型
對于村莊自身發展條件較好,但由于城市發展整體利益的需求對其發展進行限制的村莊;或村莊自身發展條件一般,但由于村莊人口較多或具有一定的文化、歷史價值等其他社會文化因素的影響,不能遷入到其他村莊中去的村莊,進行改善居住環境,完善配套為主的整治工作。
3.4 搬遷撤并型
對于現狀生產生活條件、發展條件較差,現有人口規模過小的村莊,原則上予以適當,逐步引導人口向其他人口規模較大、基礎設施相對較齊全、發展條件較好的中心村或其他村莊轉移;對位于礦產品儲藏區或者踩空區等禁止建設區內的村莊,逐步進行搬遷撤并;對受水利工程、地質災害或其他自然災害影響嚴重,位于限制建設區內的村莊,逐步縮減用地規模,逐步進行搬遷撤并。通過合理布局新農村居民點,進行村莊整治和退宅還耕,使農村居民點的整治遷并與農業生產發展和農民生活水平提高相結合、與城市建設用地擴展和耕地保護相結合,使農村居民點用地的減少與城市建設用地的增加緊密結合,農村居民點的退宅還耕與農田的整理復墾緊密結合,高效集約利用土地資源。
4 農村居民點整理的主要措施
4.1 充分尊重集體土地產權,切實保障農民權益
首先,農村居民點整理要充分尊重土地所有者的權益,不得侵犯農民的產權。其次,應該加強宣傳力度,使廣大農民認識到居民點整理的重大意義,并保證整理項目的透明和公開,隨時接受農民的監督。第三,在整理過程中,要給予農民實惠,注重改善居民生產、生活條件,并保證農民生活質量不降低,對于整理過程中對農民造成的損失要給予公平的補償。
政府在安置農民時應以統一安置到建造好的居民小區為主,這樣大規模的安置,一方面能保證農民有房住;另一方面也有助于政府和農民節省房屋建造的開支。在具體實施過程中,首先應征求農民的意見,擴大宣傳力度,爭取大部分農民的認可,并保證農民住房條件不降低。對于確想自己建房的農戶可以發放補償款,讓其自建房屋。同時,政府只發放房屋的內部必要的裝潢費用以及在國家規定范圍內住房面積減少所帶來的補償費用等。
對于責任田的再分配,地方應該考慮農民田地位置變化做帶來的交通成本,并給以必要的補償。對于由政府統一經營農業園區的,我們認為政府應該按照租賃農民土地或農民以土地入股等方式,讓農民獲得穩定的補償,這樣既可以獲得因農產品價格上漲給農民帶來的收入,也可以避免因通貨膨脹給農民帶來的損失,從而充分保障農民的權益,提高農民生活水平。
4.2 城鎮建設用地指標置換要做到與復墾耕地的數量、質量“雙掛鉤”
城鎮建設用地置換指標要做到與復墾耕地的數量、質量“雙掛鉤”。應建立并完善耕地質量評價體系,完善耕地質量評價系統,合理運作、科學評價,做到建設用地指標與復墾耕地的數量、質量“雙掛鉤”。地方政府應該對復墾后的質量進行評估,對于高于平均水平或復墾耕地質量很高的,可以給予獎勵或賦予“質量系數”,即置換比復墾面積更大的建設用地使用指標。
4.3 以科學發展觀為指導,促進土地可持續利用
土地的可持續利用不僅僅是個經濟問題,也是涉及生態、環境以及人文精神的問題。在農村居民點整理的過程中,要十分注重保護耕地質量和農村生態環境。具體來說應該注意以下幾點: ①注重土壤的改良。土地作為自然的產物,其質量的提高必須遵循自然生態規律,必須充分考慮土地生態系統內物質循環和能量流動的特點,考慮系統內各生態因素間的相互平衡以及土地生態系統與其他各相關環境系統間的相互關系;②注重農村生態環境的改善,對于不適合作物耕種的土地,要做好退耕還林還湖工作,維護農村生態系統;③按照保護生態環境,提高環境容納能力的原則實施各項土地整理的生物和工程技術措施。在農村居民點整理的過程的同時要有人文精神,要注意有選擇地保留民族、民俗等文化遺產和建筑,做到土地整理與文化建設相統一。
農村居民點整理是一個長期、動態的過程,一方面,我們要學習一些典型模式的經驗;另一方面,也要因地制宜,適時創新和探索一些新的模式。農村居民點用地整理工作的核心是土地的集約利用,土地集約利用應該要切實保障農民的權益,不能靠侵害農民的權益來發展經濟,農村建設用地整理與城鎮建設用地指標掛鉤以后,應充分抓住這個機會,把農民的權益和經濟建設有效結合起來,以科學發展觀為指導,走土地可持續利用之路。
參考文獻
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1.土地整理在新農村建設中的重要作用
土地整理是保護耕地的重要途徑。大力開展土地整理工作,不僅可以增加有效耕地面積,而且可以提高耕地質量。通過土地開發整理,增強各級領導和廣大人民群眾保護耕地、合理用地的責任感和自覺性,推動耕地保護制度的全面落實。此外,開展土地開發整理有利于提高耕地質量,強化和落實耕地保護責任制,積極引導農民節約集約用地,防止出現破壞耕作層的生產行為。通過土地分類整理建檔,全面推行土壤有機質提升補貼機制,使農民加大土地復墾力度,加快實施沃土工程,按照田地平整、土壤肥沃、路渠配套的要求,加快旱澇保收、高產穩產的高標準農田建設。
土地整理是推進縣域經濟發展的重要保障。大力實施土地開發整理,增加有效耕地面積,實行建設用地指標折抵政策,能夠緩解用地壓力,滿足經濟建設用地需求。按照分類指導的思路,通過土地開發整理建立耕地后備資源庫和補充耕地儲備庫,為國家重點建設項目提供補充耕地指標,實現建設項目用地先補后占,在此基礎上,利用國家的扶持政策,以項目建設為依托,推進新農村建設。在自然災害多發地區,高標準搞好移民建鎮項目;在貧困地區,著力抓好開發式扶貧;在城市近郊,利用城市和工業園區建設帶動農村發展,為縣域經濟持續、快速、健康提供有力的支撐。
土地整理是改善農村基礎設施建設的重要基礎。建設新農村的首要任務是發展農業生產,土地整理要貫徹“多予、少取、放活”的方針,按照節約集約用地的原則,突破行政區劃限制,在更大范圍內整合城鄉生產要素,可以極大地促進農業結構調整,優化農產品結構,發展無公害農產品,抓好農產品標準化生產,打造“綠色品牌”,推進農業產業化,增強農業發展后勁,提高農民收入。同時,土地整理有利于從實際出發,搞好科學規劃,可以避免失誤,少走彎路。如對新村新鎮建設堅持先修路、后建房,并引導農民把建房納入規劃之中;對文化、生態特色村莊進行保護性改造,加快路、水、電以及醫療、衛生、教育等項目建設,改善農民生產和生活環境,改變村容村貌,促進農村精神文明建設,加快“生產發展,生活寬裕,鄉風文明,村容整潔,管理民主”的新農村建設步伐。
2.新農村建設中土地整理的主要內容
耕地質量調查。經過土地資源普查,國土資源部門對轄區的耕地總面積、人均面積都已掌握,但對耕地的質量、特點還缺乏深入細致的了解,這就需要在土地整理中逐步完善,健全相關登記資料。一是現有高產農田及生態、高效農業的土地面積。二是建設高產農田的開發狀況和潛力。三是低質、低效,不宜繼續耕種,必須退耕還林、還草的農田面積,國土資源管理部門做好這方面的土地整理工作,有利于提高土地利用率。
宜農荒地整理。雖然各地農村的土地結構千差萬別,但也有一個共性,那就是都存在不少需要不斷開墾的宜農荒山、荒丘、荒地。土地整理首先就是要通過調查,掌握土地結構及荒山、荒丘、荒地的面積和開發潛力,然后制定政策,強化引導,在保護生態環境的前提下統一規劃、統一組織、統一開發,提升農業生產質量和效益。
廢棄地整治。各地農村都存在許多廢磚瓦窯、廢溝渠、堰塘和廢院場,此外,近幾年來,大批農民進城務工經商,也造成了不少耕地的荒蕪,這些都需要進行經常性的調查和登記,在此基礎上,要及時制定復墾方案和計劃。一是按照“誰復墾、誰受益”的原則出臺必要的優惠政策,鼓勵業主自行整治。二是按照土地管理法律法規,開展行政執法,督促造成耕地荒蕪者盡快復墾,落實復墾責任制。
農民居住用地整理。當前在新農村建設中,各地都采取了一些“規模搬遷、小村集并、縮村填空”的措施,這就不可避免地形成一些“空心村”和“獨家莊”。對村內空閑地進行整理利用,清除居民點內亂搭亂建房屋是土地整理中的一項重要內容,這不僅需要對農村居民點占地總面積、戶均分攤面積、人均用地面積有清楚的了解,還要掌握整體搬遷后遺留的“空心村”和“獨家莊”的土地面積,這樣,既可以促進對農村空閑地進行整理利用,或就地改造,或復墾為耕地,同時,又為今后統一規劃、統一設計、統一建設、統一配套、統一管理,綜合整治農村居民點打下良好的基礎。
3.做好土地整理的主要措施
從整體上說,要做好農村土地整理工作必須堅持科學發展觀,要精心編制土地整理專項規劃,要有計劃、有步驟、全方位開展土地整理工作,采取各項措施全力推進。
3.1建立和完善土地整理政策法規體系
實踐證明,土地整理是利國惠民的重大舉措,有必要在現有管理辦法和部門規章的基礎上,從項目考察、立項審批、建設實施、資金管理、檢查驗收、建后管護等各個環節入手,逐步建立和完善符合我國國情的、相對統一的土地開發整理政策法規體系,以指導和規范各地土地整理工作。
3.2加大宣傳力度,提高人們耕地保護意識
土地整理工作的根本目的之一就是要提高人們的耕地保護意識,因此,不能將土地整理工作視為土地管理部門的一項單純業務,要通過土地資源的調查,廣泛深入宣傳《土地管理法》、《基本農田保護條例》等與耕地保護有關的法律法規和保護耕地對經濟社會可持續發展的重大現實意義,讓所有人都真正明白耕地資源是有限的,認識到當前耕地保護的重要意義和緊迫性,必須采取有效措施加以保護才能維護社會的長遠發展,是關系到自己切身利益的大事，形成全社會共同關注、齊抓共管的良好社會氛圍。
3.3建立嚴密的組織施工機制
在土地整理實踐過程中,各地國土資源部門探索總結出一些好的經驗和做法,對土地整理工作起到了積極的推動作用。為了把土地整理工作這件好事辦好:一是要建立土地整理責任制度。各級政府要加強對土地整理的組織領導,將土地整理納入政府重要議事日程。建立嚴格的考核制度,落實責任制,層層簽訂目標責任書,做到目標明確、責任到人、管理到位。二是加強項目實施管理。實施土地開發整理項目管理是土地整理的重要環節,決定著項目建設的質量。因此,要在項目管理的各個環節推行質量目標管理責任制,如項目法人制、招投標制、工程監理制等,同時要加大土地整理項目實施中的檢查力度,使各項規章制度得以貫徹落實。
3.4建立專業的土地整理隊伍
土地整理是一項長期而又艱巨的任務,土地整理過程既涉及法律、政策和經濟相關內容,又要運用工程技術手段,其政策性和技術性都很強。盡管土地整理的組織可以由鄉(鎮)、村負責,土地整理的施工由鄉(鎮)、村自行施工或者具有土地整理能力的企業施工,但國土資源部門必須科學地制定土地整理的中長期規劃和年度計劃。針對具體土地整理項目,國土資源部門要聯合相關部門,如農業、林業、水利、交通、電力等部門,設計出符合當地實際,既具有前沿示范作用,又具有可操作性的土地整理方案。在土地整理過程中,為了能夠在政策上和技術上給予指導和檢查監督,保證土地整理達到預期目標,必須建立土地整理專業隊伍,設立日常工作機構,抽調相關部門人員,發揮技術優勢,形成合力,提高土地整理質量。
3.5建立多元的資金投入機制
土地整理資金投入在發揮政府主渠道作用的同時,還要形成多元投入的機制,按照“誰開發、誰受益”的原則,村集體籌一點,鼓勵農民投工投勞,吸收社會資金,鼓勵企業參與土地整理,充分調動各方面的土地整理積極性,對通過土地整理增加的耕地,可實行政府收購制度。
關鍵詞:新農村;空心村;土地資源;許昌市
中圖分類號:F323.2 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)26-0030-02
2000年以來,隨著農民收入的增加,農村住宅空間結構形態發生了新的變化,村莊大量涌現出結構優良、裝飾華麗的樓房,而村莊內部多為破舊、老式甚至于閑置的住宅。這種新建、內部閑置的農村住宅空心化的聚落現象,許多學者稱之為“空心村”。目前,空心村問題既造成大批土地浪費,也嚴重影響村容村貌,已經成為村莊建設中亟待解決的一個突出問題,根據河南省委、省政府提出的社會主義新農村建設的重大意義、總體要求,為貫徹《關于推進社會主義新農村建設的實施意見》,必須要對空心村進行整合,合理利用土地資源。
許昌市地處伏牛山余脈向豫東平原過渡地帶。東經113°03′-114°190′、北緯33°16′-34°24′,東西長117公里,南北寬75公里,面積約5 002平方公里,2008年許昌市轄3縣(許昌縣、鄢陵縣、襄城縣)2市(禹州市、長葛市)1區(魏都區),總面積4 996平方公里。
1許昌市空心村現狀和存在問題
1.1內部布局混亂,土地利用結構不合理
目前,許昌市農村普遍存在危房、閑置房,造成道路閉塞,環境衛生條件差;大多數舊房子為土木結構,建筑簡陋,極易引起火災;且先富先建,后富后建,經濟困難無力建,多是自籌自建,產生規劃跟著建房走的現象,造成盲目用地,宅基地面積不斷擴大;公共基礎設施缺乏,許多村莊不按規劃建房,規劃實施難度大,且建設用地和農用地雜亂分布,影響了農村生活環境狀況的提高和城鎮化進程。
1.2 空心村用地數量大,土地利用率低
由于沒有切實可行的土地利用規劃和城鎮、村莊規劃,或對規劃執行不力,造成土地利用失控,建房向村莊四周擴展,造成村莊膨脹,閑置土地面積過大,土地浪費嚴重。且宅基地用地分散,土地利用粗放程度高。居民點逐漸向交通沿線和中心村遷移,村中舊有建筑仍然保留,“空心村”現象日益嚴重。
1.3 空心村污染嚴重,環境質量差
一些村民環境保護意識不強,垃圾滿地現象普遍,農村垃圾已不再限于殘羹冷炙、枯枝敗葉等自然之物,多種塑料制品、化學藥瓶、廢舊電池、果殼紙箱等堆積房前屋后、大街小巷,自由占地嚴重。
2空心村整合的必要性和可能性分析
2.1 空心村整合的必要性
2.1.1 土地的有限性決定了空心村的整合
土地利用面臨的突出問題是:人口不斷增加,為確保糧食安全,解決“吃飯”問題,現有耕地數量不能再減少,另外,隨著經濟建設的發展及工業化、城市化進程的加快,還要占用部分土地,而宜耕后備土地資源開發又受到數量少、質量差、開墾難度大和環境保護的限制,潛力非常有限。
2.1.2 空心村整合是改變土地利用粗放現狀的現實要求
針對這種粗放利用狀況,開展空心村整合,增加有效耕地面積,以實現土地利用由粗放型向集約型轉變已迫在眉睫。同時,實現土地集約經營,實現土地合理利用規劃的目標,都需要對空心村進行整治。因為土地利用總體規劃確定的目標要經過逐級分解最終落實到地塊,它通過遷村并點,退宅還耕等工程措施,把土地利用總體規劃確定的土地用途落實到地塊上。空心村整合的過程就是實施土地利用總體規劃,落實土地用途管制的過程,從而從根本上改變土地利用粗放的現狀。
2.1.3 空心村整合是建設社會主義新農村的必然要求
建設新農村,要全面開展村鎮規劃設計工作,進一步加大對空心村的規劃。只有把空心村規劃好、建設好,農村的“臟、亂、差”、殘垣斷壁才能有效解決。加大對“空心村”改造的力度,給農民一個安靜、舒適、文明、健康的生活環境。
2.2 空心村整合的可能性
2.2.1《土地管理法》為空心村整合指明了方向
新修訂的《土地管理法》第四十一條明確規定,國家鼓勵土地整理,縣,鄉(鎮)人民政府應當組織農村集體經濟組織,按照土地利用總體規劃,對田、水、路、林、村綜合整治,提高耕地質量,增加有效耕地面積,改善農業生產條件和生態環境。第五十五條又明確規定:自本法施行之日起,新增建設用地的土地有償使用費,20%上繳中央財政,70%留給地方人民政府,都專項用于耕地開發。這既為空心村整合工作指明了方向,也說明治理空心村對促進我國經濟社會發展具有重要的意義。
2.2.2 土地公有產權制度為空心村整合提供了制度保障
我國現階段實行的土地公有產權制度,既有利于對農村土地從整體上進行規劃,發揮公有制的制度優勢,又有利于調動國家、集體、個人三者的積極性,以實現各類要素的最優組合,使國家有能力在較大范圍和較高程度上對土地利用實行統一規劃和統一安排,以提高土地的生產力和引發勞動者生產的積極性。可見,現有土地公有制是空心村順利整合的制度保障。
2.2.3 經濟的快速持續發展是空心村整合的基礎
我國經濟持續快速發展使人民生活水平不斷得以提高,生活水平的提高必然使人們對生活質量的改善有了進一步的要求,這為空心村整合創造了一個相對較為寬松的環境。一些錢袋子鼓起來的農民急需改善居住環境,據調查,他們或多或少相信風水之說,對老宅基地仍情有獨鐘,對此,政府如對空心村的土地資源進行整合,高標準進行規劃,必然推動新村鎮建設,起到宣傳教育、提高村民綜合素質的作用,進而使空心村整合成為農民群眾的自覺行為,為有效開展土地整合奠定了經濟基礎。
3 空心村整合及土地資源合理利用
3.1 加強節約土地資源意識的宣傳
進行空心村整合改造,關系到農民的切身利益,也是進行新農村建設的一個契機,農民對于改善村居環境的愿望十分迫切。在工作中應利用廣播、電視,組織干部深入農村進行宣傳,使其充分認識土地資源的稀缺性,樹立強化節約土地資源的意識,調動廣大農民參與改造空心村、建設新農村的積極性、主動性和創造性。
3.2 搞好村鎮規劃,加強宅基地管理
開展空心村整合,把有限的土地資源充分利用好,就要認真搞好村鎮規劃,制定實施細則。有了規劃標準,村鎮街道、村民房屋建設就有了依據。科學的規劃是現代化新農村建設的基礎,也是土地集約化利用的前提。在制定規劃時要根據目前土地利用現狀,堅持因地制宜、統籌安排的原則,以改善和美化居住環境,提高土地利用率和增加有效耕地面積為目的,兼顧廣大農民的利益,先易后難,有步驟、按順序的進行。
而搞好宅基地整理,主要是要轉變觀念,讓土地資源可持續利用的理念深入人心,從思想上牢固樹立土地資源是有限的,合理利用每寸土地、切實保護耕地是我國的基本國策,保護耕地就是保護我們的生命線,保護居住環境就是保護我們生存空間的基本理念。可以采取以下方法:一是將農村建房審批和宅基地整理工作緊密結合起來,不搞好規劃不進行宅基地整理的不給用地指標。二是要嚴格掌握一戶只能擁有一處宅基地的政策,拆舊建新的原宅基地一律由村集體收回,進行統一安排。三是要制定相應的優惠政策,如子女的立戶年齡可以放寬到18周歲、舊房拆除后給以一定的經濟報償、允許收取一定的土地級差費、制定相應的獎勵政策等。四是在經濟上給以補償,可以將整理后增加的耕地折抵指標所收取的費用全額返還給各村。
3.3積極籌集資金 促進空心村整合
空心村整合,需要相當多的啟動資金,據粗略估算,平均每畝地的整治成本大約需要2 000元,而財政能夠用于整治的資金十分有限。所以,依靠政府投入是不現實的,只有依靠制度創新,采用競標等方式解決資金困難。
一是土地劃塊,向社會公開招標。中標者對這塊土地享有年限不等的承包使用權,承包結束后,這塊土地將歸村民所有。中標者所投入的資金由政府部門管理,主要用于整治空心村,這樣一來資金問題得到了初步解決,實現了群眾和承包者的“雙贏”。
二是政府發揮壟斷土地經營的優勢,以地生財,對規劃區內的集體土地分批次統一征用;對縣城建成區內的閑置和低效利用土地、新增建設用地等,有計劃地依法統一收回或收購,實施政府儲備,合理控制城鎮土地供應總量,運用市場機制,有效調控地價。
3.4 全面實行農村宅基地有償使用
長期以來,我國對土地采取無償、無限期地劃撥使用制度造成土地資源的極大浪費。農村宅基地有償使用以來,逐步顯示出較強的積極作用。農村宅基地有償使用制度是指對農村中超標宅基地(包括一戶多房)的超標部分根據不同情況分別采取不同的收費政策,并對宅基地使用面積不足的農民家庭實施合理補貼,以體現公平,遏止農村超占宅基地的現象。
【關鍵詞】集體建設用地；宅基地；使用權登記發證；數據庫
1.目的意義
農村集體土地使用權登記涉及農村千家萬戶，關系到廣大農民群眾的切身利益。加快農村集體土地使用權登記發證工作，是依法保護農村集體土地使用權人合法權益的重要措施，是加強農村集體土地管理的重要手段，也是農村集體土地使用制度改革和土地統一登記的重要基礎和保障。通過開展農村集體土地使用權登記，可以有效規范農村住宅建設和集體建設用地利用，防止亂占濫用耕地，推進社會主義新農村建設，維護社會的和諧與穩定。
2.技術路線
（1）采用GPS（衛星定位系統）、GIS（地理信息系統）、RS（遙感資料）“3S”等高新技術手段和計算機技術及新的作業方法，開展以權屬調查和地籍測量為內容的農村宅基地和集體建設用地地籍調查工作，查清每宗土地的位置和利用狀況，使用權狀況，建立宅基地使用權數據庫和集體建設用地使用權數據庫，對農村宅基地使用權進行登記發證。
（2）權屬調查工作，對調查區范圍內的每宗地實地進行權屬調查，確定宗地的坐落、權屬、面積、界址、用途等。
（3）地籍測量工作，在調查控制的基礎上布設適當密度的圖根點，作為測圖的基礎控制點。采用全解析法數字測繪技術，以圖根點為基礎，采集地籍要素點坐標，利用專業測圖軟件，結合權屬調查信息，繪制地籍圖、宗地圖。
（4）根據調查、測量成果，依照上級對農村集體土地確權登記發證工作的意見、通知、工作方案等，作為登記發證的依據，同時結合《土地登記辦法》規定的土地登記程序，進行農村宅基地使用權登記發證。
（5）數據庫建設工作。通過對地籍圖數據的格式轉化和處理，錄入權屬信息，實現圖屬掛接，完成農村宅基地地籍調查數據庫和集體建設用地使用權數據庫建設。
（6）進行數據匯總統計，編寫文字報告。
3.技術方法
（1）地籍測量方法
地籍測量方法采用野外數字測量法。
（2）工作程序
a、通告。按照《土地登記辦法》（國土資源部令第40號）進行土地總登記通告，主要內容包括：土地登記區的劃分；土地登記的期限；土地登記收件地點；土地登記申請人應當提交的相關文件材料；需要通告的其他事項。
b、權屬調查。現場調查核實每一宗土地的位置、權屬、界址、地類、數量等基本狀況。
c、地籍控制測量。依據有關控制測量規范，結合農村集體土地確權登記發證工作相關要求，建立相應等級的控制網。
d、地籍細部測量。在權屬調查的基礎上，以控制點為依據，測定界址點，測繪地籍圖和宗地圖。
e、公示與確認。在鄉（鎮）政府所在地、行政村內公示地籍調查結果。公示期間無異議的，以鄉（鎮）為單位由有批準權的人民政府確認。
f、登記發證。各類調查資料經公示無異議后，報縣級人民政府確認，并向使用權人發放土地證書。
g、數據庫及管理系統建設。利用上述調查成果，采用先進的地理信息系統和數據庫技術建立地籍專題數據庫。
h、成果整理。主要包括統計匯總、圖件編制和報告編寫等工作。
i、檢查驗收。包括對各類工作成果的自檢、預檢、驗收等工作。包括各類成果的存檔、逐級匯交、保密等工作。
4.技術要求
（1）土地利用分類體系
土地利用分類按照《土地利用現狀分類》（GB/T 21010―2007），采用一級、二級兩個層次的分類體系，共分12個一級類，57個二級類。
（2）地籍圖的投影類型、坐標系統、高程基準
a、投影類型。采用高斯-克呂格投影。
b、平面坐標系統。采用1980西安坐標系。
c、高程基準。高程基準采用1985國家高程基準。
（3）地籍圖及比例尺
a、基本地籍圖比例尺為1：500。
b、地籍圖的分幅。地籍圖不論其比例尺大小，均采用50cm×50cm正方形分幅，其圖幅理論面積及邊長見表1。
c、地籍圖圖幅編號。采用圖廓西南角平面坐標1 0公里數（小數后兩位）編號，x坐標在前，Y坐標在后，中間以半短線連接。
5.數據庫建設
在權屬調查、地籍測量以及土地登記發證的基礎上，將開展農村宅基地確權登記發證工作所形成的圖、表、卡、冊和有關法律文書納入數字管理，參照省廳《農村集體建設用地使用權數據庫建設技術要求（參照稿）》，建立集圖形、屬性、電子檔案集地籍業務管理系統為一體的宅基地使用權數據庫和集體建設用地使用權數據庫。
（一）數據庫內容
宅基地和集體建設用地使用權數據庫主要包括土地權屬、土地登記、土地利用、基礎地理、影像等信息。
（二）數據庫功能
（1）系統應以GIS平臺為基礎，滿足宅基地和集體建設用地土地登記的需要。
（2）系統應滿足矢量、柵格和與之關聯的屬性數據的管理，既有數據輸入、編輯處理、查詢、統計、匯總、制圖、輸出，以及更新等功能。
（4）系統應根據需要滿足集體土地日常管理需要以及具有集體土地使用權制證功能。
（三）數據建庫與管理系統
（1）圖形數據采集
整理外業調查結果以及收集到的二次調查數據；對野外采集的數據和收集到的數據進行檢查，導入數據庫；對紙質地籍圖，通過矢量化采集數據。
通過對采集到的圖形數據進行圖形編輯、坐標系交換、圖幅接邊及拓撲關系建立等；建立集體土地使用權圖形數據庫。
（3）屬性數據采集
根據外業調查結果錄入屬性信息，與圖形數據掛接并檢查對應關系，建立集體土地使用權屬性庫。對調查過程中形成的紙質申請書、調查表、審批表、土地證，以及權屬來源證明文件等資料，通過掃描或拍照等方式形成電子數據，并與屬性信息掛接。形成完整的包括影像資料的屬性數據庫。
（4）數據檢核與入庫
對形成的圖形信息與屬性信息進行數據完整性、準確性、邏輯一致性以及數據分層和文件命名的規范性等的檢查，滿足要求的匯總入庫。
（5）數據庫管理系統
宅基地和集體建設用地使用權數據庫管理系統應根據日常管理需要，具有查詢、打印、制表、出圖以及根據權限進行宅基地和集體建設用地審批管理與打印土地證書功能。
（6）成果資料
權屬調查成果、地籍控制測量成果、細部測量成果、圖件成果、數據成果、文字成果、數據庫成果
（7）意義
開展農村集體土地確權登記發證，是深化農村土地使用制度改革的基本前提，是落實最嚴格的耕地保護制度，保障國家糧食安全的客觀需要，是推進農村土地綜合整治，統籌城鄉建設用地規模，推進社會主義新農村建設的重要基礎，是保護廣大農民和農村集體經濟組織的合法權益，維護農村和諧穩定的有效措施。
參考文獻：
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[4] TD/T1014 - 2007. 第二次全國土地調查技術規程[S].
