發布時間：2023-06-30 16:06:39
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【關鍵詞】日本國際協力銀行；財政支持模式；探討
出口信貸是各國促進商品出口的重要金融工具。為了爭奪世界商品市場份額，提高本國商品的國際競爭力，許多國家的出口信用機構競相向本國出口商提供利率低、期限長、條件優惠的出口信貸。但是這種做法越來越受到世貿組織規則特別是《補貼與反補貼措施協定》的限制。為了規避世貿組織規則的約束，一些國家通過資金、信用和稅收政策等多種途徑向其出口信用機構提供財政支持，間接加大出口信貸的補貼力度。作為貫徹落實我國經濟外交戰略、支持我國外經貿事業發展的政策性出口信用機構，中國進出口銀行執行的政策性貸款也會受到世貿組織有關規定的約束，因此了解和研究外國政府對出口信用機構的財政支持模式，對于中國進出口銀行今后的經營和發展具有一定的借鑒意義。
在國際上70多家進出口銀行當中，日本國際協力銀行在資產規模、業務范圍和發揮政策導向等方面與中國進出口銀行比較接近，它的許多做法對我們有借鑒意義。本文根據日本國際協力銀行的年報，分析比較了該銀行的資金來源、成本結構和貸款利率水平，探討了日本政府對國際協力銀行的財政支持模式及啟示。
一、日本國際協力銀行（JBIC）簡況
日本是一個國土面積小、人口密度高、資源較貧乏的國家，貿易是該國的立國之本，可以說，日本離開國際貿易和國際經濟活動便不能生存。因此，在發達資本主義國家中，日本的進出口政策性金融是最為發達完善的，也是規模最大的，為日本經濟發展發揮了十分重要的作用。
在亞洲國家中，日本是第一個設立進出口銀行的國家，1950年成立了日本輸出入銀行（JEXIM），1961年成立了日本海外經濟協力基金（OECF），1999年日本輸出入銀行和日本海外經濟協力基金合并組成日本國際協力銀行，成為集出口信用和發展援助業務為一體的政策性金融機構。2008年日本政府對政策性金融機構進行改革，將原國際協力銀行的國際金融業務部（即原日本輸出入銀行的主要業務部分）分離出來，仍沿用國際協力銀行名稱，與日本中小企業金融公庫，日本農業、林業和漁業金融公庫等政策性金融機構合并組成日本金融公司（JFC），履行日本政府的政策性金融使命。2012年4月，為進一步促進日本對外經濟發展，保持和提高日本產業國際競爭力，特別是受2011年3月日本大地震造成的核能源危機的影響，為保障日本的能源和資源進口需要，日本政府將國際協力銀行從日本金融公司中分離出來，直接在日本內閣領導下經營，以期更好地發揮國際協力銀行對日本外向型經濟的政策支持作用，從中也可以看出日本政府對該國出口信用機構的重視程度。
目前日本國際協力銀行的業務品種包括出口信貸、進口信貸、海外投資貸款、對外國政府（或機構）的貸款和擔保等，其中主要業務是向發展中國家提供利率低、期限長的優惠境外貸款，以實現日本政府的政治、經濟、外交目的。截至2011財政年度末（2012年3月31日），國際協力銀行總資產為12.69萬億日元（約合1533億美元）①，各項貸款余額8.11萬億日元（約合980億美元），各類貸款項目610個，其中境外貸款余額5.34萬億元，貸款項目416個，分別占全部貸款余額的65.76%和項目總數的68.20%。
二、日本國際協力銀行的資金來源結構
日本國際協力銀行的資金來源主要由三部分組成，一是資本及準備金，二是借款，三是發行金融債券。
1.資本金及準備金
截至2011財年底，日本國際協力銀行的資本及準備金總額為2.29萬億，占該銀行資金總額的18.08%，資本充足率達到了23.47%。充足的資本有利于提高國際協力銀行的信用等級，降低籌資成本，增強抗風險能力，確保國際協力銀行履行職能和穩健運行。
（1）資本金。按照《日本國際協力銀行法》規定，國際協力銀行的股份全部為日本政府所有。截至2011財年末，該行實收資本1.29萬億日元，占其資金總額的10.17%。
（2）準備金。按照《日本國際協力銀行法》規定，國際協力銀行的準備金分為兩部分：一是將稅后利潤按內閣令規定的比例提取法定準備金；二是除法定準備金外還可根據不同目的提取特別準備金。2011財政年度，國際協力銀行共實現盈利525億日元，其中提取法定準備金294億日元，占稅后利潤的56%。截至2011財年末，國際協力銀行累計提取各項準備金8245億日元，占該銀行資金總額的6.50%。
2.借款
除資本金外，國際協力銀行的資金大部分來源于向政府和其它機構的借款，具體地說，是來自政府的信托基金局和郵政人壽特別帳戶（負責管理郵政儲蓄、職員養老基金和國家養老基金）。截至2011財年末，國際協力銀行的政府借款為5.26萬億日元，占其資金總額的41.40%。這部分資金成本較低，遠低于在金融市場上發行債券的成本，根據國際協力銀行年報數據，2011財年該行借款平均成本僅為1.07%。
3.發行金融債券
根據法律規定，日本國際協力銀行可以在國內外金融市場上發行金融債券，以彌補資本金和借款的不足，日本政府為債券的本金與利息提供擔保。到2011財年末，日本國際協力銀行發行債券余額2.38萬億日元，占資金來源的18.74%，債券平均資金成本為2.35%，比借款平均成本高1.28個百分點。
另外，日本政府還為國際協力銀行的經營運行提供了稅收優惠、風險補償等一系列財政保障機制。根據《日本國際協力銀行法》規定，國際協力銀行可以享受稅收減免等優惠政策，同時日本政府會承擔國際協力銀行為國家利益而產生的虧損及經營的最終風險。
三、日本國際協力銀行的貸款利率條件及與資金成本的比較
日本國際協力銀行及其前身在成立之初，主要是為船舶、車輛、成套設備等出口項目提供長期信貸。在80年代以前日本國內資金比較緊張的時期，日本輸出入銀行一直以優惠利率為船舶、車輛、成套設備的出口提供長期信貸，為支持出口發揮了積極作用。90年代以后，特別在泡沫經濟過后，日本產業政策的重點逐步由單純出口導向轉向海外投資，加上日元利率水平長期低迷，國際協力銀行的貸款利率比商業銀行已經沒有優勢。在這種情況下，日本國際協力銀行綜合采用出口信貸與境外投資貸款、對外發展援助貸款相協調的方式，為日本培植海外市場和資本輸出服務。根據年報數據，2011財年日本國際協力銀行各項生息資產平均收益率為1.92%，其中貸款的平均利率為1.51%。
表1 日本國際協力銀行資金結構（2012-3-31） 金額單位：萬億日元
金額 比例% 資金成本%
負債合計 10.39 81.9 1.49
借款 5.26 41.4 1.07
債券 2.38 18.7 2.35
其他負債 2.76 21.7
所有者權益合計 2.29 18.1
資本及準備金 2.12 16.7
未分配利潤 0.17 1.4
合計 12.69 100
綜合資金成本 0.93
貸款平均利率 1.51
生息資產平均收益率 1.92
資料來源：日本國際協力銀行2012年年報
通過表1可以看出，2011財年日本國際協力銀行的貸款平均利率比債券籌資成本低0.84個百分點，利率形成倒掛，而綜合資金成本比貸款利率低0.58個百分點，還有一定的盈利空間。究其原因，是因為該行充足的資本和準備金及大量低成本的政府借款，在很大程度上分攤了發行債券的利息支出，使銀行的綜合資金成本比債券成本降低了1.42個百分點，確保了國際協力銀行的低成本運營，使其有能力以低利率的貸款條件向本國企業提供優惠信貸，而無需日本政府提供直接財政補貼。
四、啟示與建議
分析表明，日本國際協力銀行之所以能夠持續以優惠信貸條件支持本國商品出口和對外投資，其主要原因是日本政府對該行提供了多方面的財政支持，主要措施有：1.政府采用多種方式增加國際協力銀行的資本金；2.政府向國際協力銀行提供了長期穩定的低成本借款，政府借款占其資金總額的41.4%；3.政府對國際協力銀行的債務提供最終擔保，使其享有級信用等級，從而能夠以比商業銀行更低的成本籌集資金；4.政府給予國際協力銀行免稅或稅收返還和提取較高比率的準備金等政策優惠，以增強其積累和抗風險能力。這些措施使國際協力銀行的綜合資金成本能夠長期保持在一個相對比較低的水平，這樣既保證了國際協力銀行以優惠的信貸條件支持出口和海外投資，又避免了政府對國際協力銀行的經常性預算補貼支出，規避世貿組織規則對出口信貸條件的約束，也為國際協力銀行按市場化運作方式進行經營管理，提高經營效率，實現保本微利創造了較為寬松的經營環境。
中國進出口銀行是我國最主要的進出口政策性金融機構，是我國深化金融體制改革和應對經濟全球化挑戰的產物。中國進出口銀行成立十多年來，按照國家規定的經營范圍，為優化我國出口商品結構、實施市場多元化戰略和“走出去”戰略、保障國家能源和戰略資源安全，發揮了重要的政策導向作用，目前已發展為世界第一大進出口政策性金融機構。
但是與日本國際協力銀行相比，中國進出口銀行在資金來源結構等方面還存在一定的差距。2012年末中國進出口銀行資產總額1.56萬億元人民幣，而所有者權益僅為201億元，占總資產的比例為1.29%。進出口銀行的主要資金來源為發行金融債券，占資金總額的比例為73.78%。由于債券籌資成本高，所以銀行的綜合資金成本相對較高，2012年中國進出口銀行綜合資金成本為3.10%，貸款平均利率為4.19%，與OECD中主要發達國家的貸款利率水平相比高很多（見表2），不利于為我國企業、產品走出去提供更有競爭力的資金支持。而通過讓利于企業、降低貸款利率來幫助企業提高對外競爭力，又會使進出口銀行利息收益空間縮小，難以彌補各項經營管理費用，銀行將無法正常運營和自我發展。
表2 部分OECD國家2013年7月CIRR
期限 利率%
日元
5-8.5年 1.32
>8.5年 1.58
美元
5-8.5年 2.20
>8.5年 2.71
歐元
5-8.5年 1.95
>8.5年 2.42
資料來源：OECD官方網站
為了在遵守WTO有關規則的條件下繼續充分發揮中國進出口銀行的政策導向作用，進一步加大對出口商品和“走出去”戰略的支持力度，完善進出口銀行的經營機制，建議借鑒日本的一些有益做法，通過逐步加大資本金比例、提供低成本的融資便利、給予稅收優惠和建立準備金制度等措施，從根本上改善中國進出口銀行的經營條件，使其最終步入自我發展、自我積累、自我補償風險損失的良性循環，實現國家財政支持的效益最大化。
注釋：
①采用2012年3月31日匯率計算（1美元=82.79日元），下同.
參考文獻：
[1]白欽先.各國進出口政策性金融體制比較[M].金融出版社，2003.
[2]嚴啟發.日本政策性金融機構改革進展及簡要述評[J].經濟與金融，2009（15）.
關鍵詞：行政事業單位;內部控制;成本
中圖分類號：F270 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）027-000-02
內部控制是現代管理技術發展的重要成果，對于規范組織行為，防范風險，預防腐敗，提高管理水平，減少損失浪費，實現組織目標具有重要意義。全面推進內部控制工作是落實十四中全會精神的重要任務，建立與完善內部控制體系，開展與實施內部控制是各單位近期財務工作的重要內容?，F就行政事業單位內控建設有關成本問題談談我的認識。
一、陜西省內部控制工作現狀及存在問題
財政部于2012年11月印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，要求于2014年1月1日起在行政事業單位實施。為了保證內部控制的實施，財政部于2015年12月再次《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，要求全面推進行政事業單位內部控制建設。我省積級開展《規范》的推進落實，2014年7月，省財政廳、審計廳聯合了《關于貫徹實施〈行政事業單位內部控制規范（試行）〉的指導意見》，省財政廳推出了《陜西省財政廳內部控制基本制度（試行）》、《關于成立陜西省財政廳內控工作機構的意見》、《陜西省財政廳內部控制委員會議事規則》[1]。省地稅局將2016年確定為系統財務管理“內控規范落實年”完成了內控規范流程頂層設計，形成了涵蓋部門預算、會計核算、貨幣資金、往來資金、政府采購、實物資產及無形資產、合同管理以及建設項目等8項管理規范、33項控制流程的《內部控制規范》[2]。但是在關注成績的同時，還應認識到在內控建設中存在“單位重視不夠、制度建設不健全、發展水平不平衡等問題”[3]，內部控制作為較為復雜的管理活動，基層單位在建設內部控制體系上還存在一定的困難，在單位層面存在內部控制意識、現代風險意識薄弱，內部控制的實施處于起步階段，距離《規范》要求的內控體系差異較大的問題，在業務層面存在預算績效全程管理機制、票據管理缺失，內部審計監督力度不足等問題[4]。除此以外，我認為對行政事業單位的內部控制的建設和執行成本不夠重視，沒有遵循成本效益原則，也是影響行政事業單位內部控制工作全面開展的重要因素。
二、行政事業單位重視內控程序成本的必要性
首先，重視內部控制成本是實現單位控制目標的要求。2008年5月財政部會同證監會、審計署、銀監會、保監會出臺《企業內部控制基本規范》，規定企業建立與實施內部控制的五項原則，即全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應性原則、成本效益原則。雖然在2014年出臺的《行政事業單位內部控制規范》中取消了成本效益原則。但并不意味著對成本效益原則的全面否定。成本效益原則明確要求實施內部控制必須權衡成本與效益，以適當的成本實行有效控制。《規范》第四條“單位內部控制的目標主要包括：合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財產信息真實完整，有效防范舞弊，提高公共服務的效率和效果。其中提高公共服務的效率和效果，是行政事業單位內部控制的最高目標，重視目標管理就要求以較小的投入取得較大的成果，合理保證就是不僅要科學的實施內部控制，而且內部控制是一定的范圍和程度內保證內控的實施。
其次，重視內控成本支出是內部控制順利實施的保障。行政事業單位作為一個組織，其內部的活動必然是相互影響的，內部控制作為一項管理活動必然發生管理成本，而管理成本的支出又會影響相關的人、事、物。業務流程每增加一個監督環節，就會增加人、財、物支出，增加業務工作時間，內部控制體系過大，控制過于繁瑣，所增加的組織運營成本，可能會抵消內控的實施效果。雖然《規范》中不再強調內部控制體系的建設和執行成本，但《規范》第七條，要求單位應根據本規范建立適合本單位實際情況的內部控制體系。建立內控體系不能脫離單位的基本面來建成。
最后，重視內控成本是行政事業單位進一步在財務管理中開展績效評價工作要求。目前較為普遍的看法就是行政事業單位財務管理較企業簡單，當然從我們目前的經費管理體系來看，行政事業單位的現狀也是確實如此，行政事業單位財務管理的主要目標是保證資金使用合法合規，資金實行收支兩條線，收入全部上交，再由上級機關按定額定員撥付日常公用經費、人員經費，并按事項撥付專項經費。但在這種管理體制下是即便把所有的資金都用在了業務上，就保證了資金的使用效率了嗎？行政事業單位經費管理的僵化一為社會所詬病，這種行政事業單位財務管理的簡單，事實上是行政事業單位無法完成效益產出核算工作而放棄該部分管理所致。行政事業單位目標的公益性，使其無法像企業將效益產出進行量化，將其轉化成簡單的數字對比。以水利行業為例，水行政主管部門和水管單位的目標“保證水利工程的安全運行，充分發揮水利工程的效益，促進水資源的可持續利用，保障經濟社會的可持續發展”。其中保證水利工程的安全運行是可以評價的，但是計算水利工程的效益就存在一定的難度，如何計算單位投入與單位對經濟社會可持續發展的貢獻，如何評價單位投入對水資源的可持續利用的作用更是困難。通過對內控成本效益的核算的探索，就可以為行政事業單位公益目標的績效評價工作積累資料。
三、行政事業單位建立與實施內部控制體系需要關注的成本因素
內部成本與效益分析是一項復雜的工作，需要財務人員通過深入研究單位的內部環境，業務流程，進行分析對比，筆者認為在實施中在以下三個方面應予以關注。
1.重視內部控制中組織成員的個人成本
人是最重要的生產力，所有組織的管理工作都需要個人去落實執行，那么調動組織成員執行內部控制制度的積極性是非常必要的。行政事業單位在實施內部控制程序中，特別容易出現的一個問題就是為了規避風險，不斷加大內控鏈條，無形間增加了個人的時間與精力支出，而行政事業單位工資結構特點，這部分個人所增加工作量很難得到補償，引起組織成員的抵觸，在設置內控程序時，不僅要考慮內控組織的成本支出，也要考慮內控執行人員的個人精力與時間支出。比如財政部伴隨公務用車改革，所配套出臺的差旅費管理辦法，由于對伙食補助費、市內交通費的包干使用，合理的減少了內部監督成本，引導行政事業單位工作人員的主動執行差旅費管理辦法，順利保障了公務用車改革的推進。
2.重視內部控制的時間成本
在基層單位工作特點就是“上面千條線，下面一根針”往往出現一人兼多職的現象，當環節設置不合理，就出現業務辦理的拖延，“一個媳婦干活，十個婆婆監督”，不僅造成了資源浪費，也影響了工作的開展。內部控制實施中要注意內控時間時間成本，應認真分析各崗位的工作特點，將控制設置在關鍵環節和關鍵崗位，提高內控效率。
3.重視內部控制措施中現代信息技術的應用
現代信息技術可以極大的降低內部控制的成本支出，比如多年以來在我國財務管理中無法杜絕的小金庫問題、現金管理問題，在加強實行國庫集中支付及推行公務卡后，可以說已經得到了很大程度的解決，部分單位甚至很少發生現金業務。以水利行業來說，通過影像技術現在己經實現對隱蔽工程的監督管理，后期通過信息傳輸技術發展還可以進一步實現對隱蔽工程的實時管理，這樣可以極大的降低控制效率與效果。2016年我國全面進入4G+規模商用時代，即便在很偏僻的農村也能實現移動設備高速上網，進行流媒體的傳輸，己經具備了實時管理的技術可行性。科學技術是第一生產力，要善于利用信息技術，來降低內部控制的實施成本。
參考文獻：
[1]陜西省財政廳網站省財政廳扎實推進內部控制工作.2015-12-23，監督二處.
[2]陜西會計網省地稅局全面推進內部控制規范建設.
[3]財政部財會[2015]24號《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》
[關鍵詞] 肝硬化；門脈高壓癥；賁門周圍血管離斷術；臨床療效
[中圖分類號] R657.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-0742（2015）06（c）-0087-02
[Abstract] Objective To study the clinical curative effect of slective pricardial dvascularization in the treatment of patients with cirrhotic portal hypertension. Methods 56 patients with cirrhotic portal hypertension admitted to our hospital between July 2012 and June 2014 were selected and randomly divided into control group and observation group with 28 in each group. Patients in the control group were treated with traditional pericardial devascularization， while those in the observation group received slective pricardial dvascularization. The clinical therapeutic effects of two groups were compared. Results The degree of esophageal varices and prevalence of ascites of the observation group after treatment was significantly better than that of the control group； FPP reduction， PVF reduction of the observation group was higher than that of the control group； the incidence of complications （17.9%） of the observation group was lower than that of the control group （42.9%）， P < 0.05， and there were statistically significant differences. Conclusion Slective pricardial dvascularization in the treatment of patients with cirrhotic portal hypertension has good effect and it can reduce the degree of varices and ascites， improve portal vein pressure and blood flow index， reduce the occurrence of complications， so it is worthy of clinical application.
[Key words] Liver cirrhosis； Portal hypertension； Pericardial devascularization； Clinical effect
對于肝硬化門脈高壓癥患者而言，傳統賁門周圍血管離斷術是主要的外科治療方法，盡管手術方式較多，但各有局限性[1]。為了進一步探究該疾病治療的有效性和安全性，該研究選取2012年7月―2014年6月該院收治的患者進行分析，采用選擇性賁門周圍血管離斷術取得了良好的效果，現報道如下。
1 資料與方法
1.1 一般資料
資料來源于整群選取的該院2012年7月―2014年6月收治的肝硬化門脈高壓癥患者56例，將其隨機分為對照組（28例）和觀察組（28例）。在對照組中，男性18例，女性10例；年齡在19～65歲之間，平均年齡（41.5±2.1）歲；肝功能分級A級15例，B級7例，C級6例。在觀察組中，男性20例，女性8例；年齡在20～67歲之間，平均年齡（43.0±2.8）歲；肝功能分級A級17例，B級6例，C級5例。兩組患者的一般資料差異無統計學意義（P>0.05），可以進行臨床療效的比較。
1.2 治療方法
對照組采用傳統賁門周圍血管離斷術，患者的手術操作為首先行脾切除術，然后行賁門周圍血管離斷術。觀察組采用選擇性賁門周圍血管離斷術，患者的手術操作為首先行脾切除術，分別對胃部、胃后部、左膈下的靜脈和伴行動脈進行離斷。然后對食管周圍的靜脈逐一離斷后，進入食管壁的穿支靜脈，游離食管下段，長度控制在6 cm以上，直至食管裂孔。最后對胃部的大、小彎漿膜化處理，取肝組織進行活檢。
1.3 觀察項目和指標
①觀察兩組患者治療后的食管胃底靜脈曲張程度和腹水程度，其中前者分級標準如下：輕度為腹腔鏡下曲張直徑在3 mm以下；中度為直徑在3～6 mm之間，重度為直徑在6 mm以上。②對比兩組患者治療前后的門靜脈壓力（FPP）和門靜脈血流（PVF）減少量。分別在患者入院時和術后2周對這兩項指標進行測定，掌握患者的肝硬化程度、胃部冠狀靜脈的分支曲張情況。③術后隨訪2年時間，記錄兩組患者的并發癥發生情況[2]。
1.4 統計方法
該研究統計學分析應用SPSS18.0軟件，其中計數資料使用（n，%）表示，采用χ2檢驗；計量資料使用（x±s）表示，采用t檢驗。
2 結果
2.1 臨床治療效果
觀察組患者治療后的食管胃底靜脈曲張程度、腹水程度明顯優于對照組，差異有統計學意義（P
2.2 治療指標比較
觀察組患者的FPP減少量、PVF減少量明顯高于對照組，差異有統計學意義（P
2.3 并發癥發生情況
觀察組患者并發癥發生率（17.9%）明顯低于對照組（42.9%），差異具有統計學意義（P
3 討論
肝硬化門脈高壓癥患者的治療，其重點在于預防食管胃底靜脈曲張破裂而引起的消化道出血和腹水，在減少并發癥的基礎上提高患者的生存質量[3]。自1992 年Delaitre[4] 等首次報道腹腔鏡脾切除術（Laparoscopic Splenectomy，LS）以來， 因腹腔鏡脾切除術具有損傷小、恢復快、住院時間短、美觀等優點， 已在國內外廣泛開展。就目前而言，傳統的賁門周圍血管離斷術被證實具有諸多缺點，分流術效果顯著，但會對患者的肝功能造成嚴重傷害，且手術創傷大[5]。楊鎮[6]通過多年的臨床實踐， 特別是近幾年通過對食管賁門周圍血管的解剖學和病理生理學研究， 對經典的賁門周圍血管離斷術作了改良， 主張保留食管旁靜脈， 而逐一切斷食管旁靜脈進入食管下段的穿支靜脈， 將其命名為選擇性賁門周圍血管離斷術。該術式主要依據食管下段與胃賁門區的靜脈解剖特點而設計的。在此基礎上，選擇性賁門周圍血管離斷術彌補了前者的缺點，保留了后者的優勢，既能夠有效避免食管賁門區域血管的反流，又延用了賁門靜脈的自然分流通道，達到了降低門靜脈壓力的目標，從而實現治療效果[7]。
該研究結果顯示，28例觀察組患者經手術治療后，一方面食管胃底靜脈曲張和腹水程度明顯減輕，另外門靜脈壓力減少9.85 mmHg，血流量減少184.50 mL/min，均高于對照組的6.34 mmHg、128.46 mL/min。在并發癥上，發生門脈高壓性胃病3例、肝性腦病1例、復發出血1例，占比17.9%，遠低于對照組的42.9%。這與李索林[8]在內接扎法腹腔鏡巨脾切除聯合選擇性賁門周圍血管離斷術綜上的研究報道相符，肝硬化門脈高壓癥患者應用選擇性賁門周圍血管離斷術具有良好的效果，能夠減輕靜脈曲張和腹水程度，改善門靜脈壓力和血流指標，減少并發癥的發生，值得臨床推廣。
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按照勞動和社會保障部、財政部《關于調整原行業統籌企業繳納基本養老保險費比例等有關事項的通知》（勞社部發〔1999〕3號）的要求及《關于印發〈北京市關于調整原行業統籌企業繳納基本養老保險費比例及并軌方案〉的通知》（京勞社養發〔1999〕26號）確定的原則，我市原行業統籌企業2000年基本養老保險費率調整方案已經勞動和社會保障部、財政部批準，現轉發給你們，請按照執行。
本通知自2000年1月1日起執行。
附件：勞動和社會保障部、財政部關于對北京市原行業統籌企業2000年繳納基本養老保險費比例的批復
（2000年2月28日 勞社部函〔2000〕45號）
北京市勞動保障局、財政局：
你們《關于北京市調整原行業統籌企業、單位2000年繳納基本養老保險費有關問題的請示》（京勞社養文〔1999〕77號）收悉。經研究，同意你市原行業統籌企業2000年費率按附表所列標準調整。請嚴格按照執行。
附件：北京市原行業統籌企業2000年批復費率表
單位：％
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｜ ｜1999年｜2000年
序號｜ 行業及單位名稱 ｜ ｜
｜ ｜批復費率 ｜批復費率
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｜鐵道 ｜ ｜
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1 ｜施工 ｜16 ｜ 16．5
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2 ｜運輸 ｜19 ｜ 18．5
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3 ｜中鐵建 ｜13 ｜ 15
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4 ｜中鐵建廠工程局及附屬單位｜16 ｜ 17．5
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5 ｜鐵道大廈 ｜17 ｜ 18
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6 ｜其他事業單位 ｜ ｜ 18．5
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7 ｜郵電 ｜19 ｜ 18
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8 ｜水利 ｜19 ｜ 19
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｜電力 ｜ ｜
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9 ｜生產 ｜18 ｜ 18
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10｜火電施工 ｜14．5 ｜ 15
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11｜水電施工 ｜13 ｜ 14．5
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12｜事業單位 ｜16．5 ｜ 17
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13｜ ｜18 ｜ 18
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｜交通 ｜ ｜
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14｜公路咨詢監理公司 ｜13 ｜ 14．5
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15｜中外理總公司 ｜13 ｜ 14．5
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16｜華建交通經濟開發中心 ｜13 ｜ 14．5
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17｜中國公路車輛機械總公司 ｜13 ｜ 14．5
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18｜中國海洋工程公司 ｜13 ｜ 14．5
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續表
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｜ ｜1999年｜2000年
序號｜ 行業及單位名稱 ｜ ｜
｜ ｜批復費率 ｜批復費率
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19｜集團（機關） ｜13 ｜ 14．5
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20｜招商局集團 ｜13 ｜ 14．5
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21｜中交水運工程設計咨詢中心｜15．5 ｜ 17
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22｜水運規劃設計院 ｜15．5 ｜ 17
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23｜公路規劃設計院 ｜15．5 ｜ 17
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24｜第一公路工程總公司 ｜15．5 ｜ 17
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25｜路橋集團 ｜17 ｜ 18
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26｜北京中交建筑安裝工程公司｜18．5 ｜ 19
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27｜交通印務公司 ｜18．5 ｜ 19
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28｜交通出版社 ｜18．5 ｜ 19
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29｜中遠集團 ｜13 ｜ 14．5
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｜中建 ｜ ｜
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30｜中建集團 ｜13 ｜ 14．5
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31｜一局、二局 ｜15 ｜ 17
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32｜石油 ｜22 ｜ 20
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33｜民航 ｜13 ｜ 14．5
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34｜有色 ｜19 ｜ 19
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｜金融 ｜ ｜
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35｜工行 ｜17 ｜ 17．5
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管理就是組織或個人基于一定的權力對于實現特定目的的活動的規劃、組織、實施和監督的過程。大學的行政管理就是大學這一組織基于行政權力為實現生產、傳播知識,培養人格健全的人才而對教學和科研活動進行規劃、組織、實施和監督的過程。根據以上定義,大學行政管理的本質就是大學圍繞大學目標順利實現行政權力的履行和監督過程,行政權力的特征標識了行政管理的特征。從行政權力的視角看,大學的行政管理具有如下特征:
(1)外生性。權力從來源的方式看,可以分為外生權力和內生權力。行政權力經過授權才是合法的,只有合法的權力才能履行,所以行政管理明顯具有外生性。
(2)科層性。由于行政權力的外生性,行政權力必須經過層層授權,行政權力才能得到履行,所以行政管理具有科層性。中國大學的行政管理大都分為3個科層,即校級,處、院級和科、系級。
(3)垂直性。行政管理是通過科層得以實施的,在科層體制中,只有上級權力擁有者才能向被授權方(下級)授權部分權力,不可能是全部權力,而且這個授權過程是不可逆的。所以,行政管理具有垂直性。
(4)剛性化。行政權力既然是通過授權得到的,授權方必然嚴格規定授權的范圍,被授權方是不能突破這個授權范圍的,也就是說被授權方必須在這個范圍內來履行權力,而且被授權方在執行授權方的命令時是不能打折扣的。所以,基于行政權力的行政管理具有剛性化。
(5)集權性。由于行政權力的外生性,必須經過層層授權才能獲得,所以行政權力是一種倒樹枝結構,所有行政權力必然集中于最頂層。而且頂層權力擁有者時刻擔心被授權方不能百分之百執行命令或越權執行命令,也傾向把所有權力集于自身,因而行政管理具有集權性。
(6)紀律性。行政權力的執行最后都是落實到具體的人來執行的,而具體的人由于先天稟賦的不同、所受教育不同、成長環境不同、社會關系不同在執行行政權力的過程中必然受到各種因素的影響,行政權的授權方為使自己權力得到被授權方的忠實履行,必然要對被授權方在履行權力時施加種種限制,強調各種紀律。所以,行政管理具有紀律性。
(7)效率性。對于擁有行政權力的被授權者,追求更大的授權是合乎理性的行為,而為追求更大的授權就必須要有政績,為了在短時間內獲得更多晉升的政績,必然追求行政權力行使的效率。所以,行政管理具有效率性。
(8)公共性。所有執政者都言必稱一切權力屬于人民,因為人民才是最大的授權者,政府的產生是人民授權政府來管理個人無法完成的事物,也就是公共事物,所以行政權力具有明顯的公共屬性。大學這一社會組織也一樣,行政管理也是用于提供公共服務的,行政管理牽涉到大學中每一個成員甚至是社會每個成員的利益,必然具有公共性。
(9)監督性。由于行政權力的公共屬性,意味著絕對的行政權力必然是絕對的濫用,所以行政權力必須得到監督,大學的行政權力是所有行政權力的一種,也不能例外,為避免被濫用,也必須受到監督。所以,行政管理具有監督性。
二、大學學術管理的本質和特征
根據我們對管理的定義,學術管理就是學術組織或學者個人基于學術權力對學術活動進行規劃、組織、實施的過程。學術管理是大學作為學術組織區別于其他社會組織根本特征。學術權力的本質構成了學術管理的本質,學術權力的特征構成了學術管理的特征,學術管理的本質就是學術權力的履行過程。從學術權力視角看,學術管理具有如下特征:
(1)內生性。任何人的學術權力都不是通過外部授權獲得的,任何人只要從事學術活動就具有學術權力,只是由于學術的造詣有高下之分,所具有的學術權力也有大小之別,所以學術權力屬于人的基本權力范疇,是外人或組織無法剝奪的。一個人要想獲得更大的學術權力必須通過個人不斷的努力學習和探究,也就是說,個人只要愿意從事學術活動,并為之不斷地努力就可以獲得學術權力,在他所從事的專業領域就有發言權。因而,學術權力是內生的權力,學術管理也因此具有內生性。
(2)扁平性。辭海中,學術是指專門的、有系統的學問,是對存在物及其規律的學科化論證,而新的學科的生成是不同學科交叉融合的結果,不同學科之間沒有高下之分,在學術權力的行使上都是平等的。為了體現學術上的平等,對學術活動進行管理的學術管理來說,必然是遠離科層化的結構的,也必然是一種扁平結構。所以,學術管理具有扁平性。
(3)橫向性。學術權力的行使就是學者之間橫向的學術成果交流,即使是同一學科的師生之間,也強調教學相長。在中國有所謂一、二級學科之分,但一、二級學科之間是包含的關系,并不是上下的關系,學術繁榮仍然依靠橫向的交流。所以基于學術權力的學術管理具有橫向性。
(4)柔性化。由于學術活動是對未知領域的探究,不可能預知探究的結果,探究活動充滿了不確定性,所以在對學術活動進行規劃、組織、實施時也不可能進行剛性約束,必須隨時進行調整,而且要允許學術活動的失敗,因為有時失敗的結果比成功更重要。所以,學術管理是柔性化的。
(5)民主性。學術管理的終極目標是學術的繁榮,而學術繁榮則對不同學術觀點的交流有著較高的依存性,不同學術觀點只能在平等的環境下,秉持民主的學風才能進行?？梢哉f,民主就是學術交流的生命線,就是學術繁榮的保障,沒有民主,學術交流就會停滯,學術就會枯萎。所以在對學術活動進行規劃、組織和實施時,必須貫徹民主精神,為各種不同學術觀點提供充分交流的平臺,匯集不同學術觀點后形成共識,學術管理才能達成促進學術繁榮之目的。故而,學術管理具有民主性。
(6)自由性。學術自由是學術活動的本質屬性。雖然管理工作都強調一定的紀律性,但學術管理是對學術活動的管理,在對學術活動進行管理時,必須顧及學術的自由屬性,在學術目標的制定、學術活動的規劃、學術活動的組織、學術活動的實施、學術資源的分配、學術活動的分工等方面經過學術民主一旦確定下來,學術管理者就必須尊重學者的學術自由,管理者不能隨意干涉學者在具體學術活動中的自。所以,學術管理具有一定的自由屬性。
(7)宏觀性。學術活動是一種復雜的智力活動,是對未知領域的探究,充滿了不確定性,在具體的學術成果出來之前,一切都是未知的。所以,學術管理只能是對學術活動宏觀的趨勢和方向進行規劃和組織實施,不能確定具體的硬性指標,而且要理性、辯證地看待學術活動的成功與失敗,所謂的失敗是學術活動正常成果,因為失敗在某種意義上比成功一樣或更具有價值。
(8)團體性。雖然學術權力是一種內生的權力,但并不意味學者個人學術活動的完全封閉,相反交流是學術的生命。學者在進行學術交流時,自然會形成學術團體,學術團體的形成又促進學術交流,達到學術繁榮的目的。所以學術管理具有團體性。(9)自律性。學術團體的形成,往往導致學術權力集中于學術團體。學者學術權力的大小與其學術名望是成正比的,學者學術權力的行使又會給學者帶來精神和物質的利益,而且這種利益是排他性的,再加上學術權力的內生性,學術權力的行使只能受到學者內心和學術團體的約束,只能是學者個人或學術團體的自律。所以,學術管理具有自律性。
三、大學行政管理與學術管理的關系
從以上對行政管理和學術管理的本質及特征的分析看,大學的行政管理和學術管理是完全不同的2種管理模式,之所以這2種不同的管理模式共存于大學中,而且缺一不可,是大學和社會發展的結果。我們知道,大學的發展經過了4個階段,分別為古希臘時期的哲學經院、中世紀大學、近代大學和現代大學。古希臘時期的哲學經院是一種純學術機構,其成員的唯一使命就是探究知識,古希臘的各學派把學術繁榮推到了空前的高度,取得了大量的學術成果,并傳播到阿拉伯地區?，F代哲學和自然科學如果要尋找歷史的足跡,都可以在古希臘的哲學中發現印痕,后來由于戰爭的頻仍和宗教勢力的崛起,古希臘哲學開始沒落,哲學經院日漸解體。當然,古希臘哲學經院由于是一種純學術組織,根本沒有行政管理,而且,古希臘學者崇尚學術的自由,學術管理只是處于一種自然狀態。中世紀大學的誕生是和古希臘哲學文獻的重新發現有密切聯系的,后從阿拉伯地區帶回了大量的古希臘哲學文獻,這些文獻引起了一大批學者的興趣,這些學者出于對古希臘哲學的研習需要也催生了中世紀大學,中世紀大學主要是研習和傳授古希臘哲學,基本上也是一種純學術組織,這也是在12世紀皇室宮廷及宗教教廷允許大學存在的先決條件,行政管理的架構基本不存在,由于學術的不發達,學術管理也處于萌芽狀態。到了近代大學,由于學術的逐漸發達,學術管理日益重要,得到了率先發展,這也是西方大學教授治校制度形成的原因;到了現代大學,大學已成為以學術為特征的巨型社會組織,由于知識價值越來越為社會所認可,大學與社會的聯系越來越緊密,大學的功能除了傳統的探究知識、傳授知識外,又增加了社會服務和社會引領的功能,由于組織的龐大復雜和要滿足社會的要求,大學的行政管理日益完善起來。但大學行政管理的完善,并沒有削弱大學的學術管理,而是互相配合共同完成對大學的管理,也就是說,行政管理和學術管理的目標是相同的,都是為了實現大學的功能而使大學能協調運轉的。它們既然是相互配合的關系,就有一個誰配合誰的問題,誰主誰次的問題,誰處于主導地位誰處于從屬地位的問題。
第一,從權力的視角看,行政權力是外生權力,學術權力是內生權力,從權法和權理來說,內生權力永遠優先于外生權力,就和人權永遠優先于行政權力一樣,行政權力是為人權服務的。所以,基于學術權力的學術管理要優先于基于行政權力的行政管理,大學的行政管理要服務于學術管理,學術管理處于主導地位,行政管理處于從屬地位,行政管理要配合學術管理來開展。
第二,大學之所以成為大學,其關鍵在學術,學術特征是大學區別于其他社會組織的根本特征,也就是說,大學首先是學術組織,其次才是社會組織。離開學術,大學就沒有探究知識的功能,更妄談傳授知識的功能,也無從談起社會服務和社會引領的功能,也就沒有大學的存在。
第三,大學的使命就是繁榮學術,而學術管理就是直接指向這一使命的,行政管理只能是服務于這一使命。
第四,管理的最高境界是決策,而決策的最高境界是科學決策,要做到科學決策就要實現科學論證,科學論證當然離不開學術,對于大學來說,決策就是學術管理。所以,對于大學來說,學術管理是決策層面的,行政管理則是執行層面的。對于大學,學術事務是重要和主要事務,大學有關學術事務的決策都應放在學術委員會進行,大學的學術機構理應定位為決策機構;行政機構不能參與學術決策,學術決策的任務由行政機構來執行,行政機構自然定位為執行機構。值得說明的是,基于以上認識,對于有些學者認為大學管理存在學術管理主導型、行政管理主導型、二者分離型管理模式的說法,盡管在中國在某種程度上是一種客觀存在,但對于全球所有大學尤其是西方大學來說,無疑是以偏概全,既與事實不符,在理論和邏輯上也是矛盾的。
在科學分類中，作為科學研究對象的倫理關系歷來都被看作為一種普遍的社會關系。在一種有著相似文化類型的社會中，大致有著相類似的倫理關系，以及由這種倫理關系構成的社會結構類型。即使同一文化類型的社會分屬于不同的國家，它們之間的差別也往往表現在政治上和意識形態上的差異。這些差異，對于社會的存在來說，往往還是相對表面的現象，在更深的層次上，他們的倫理關系、社會的倫理結構及其倫理觀念，有著不可懷疑的一致性。所以說，倫理學的話題往往是一些永久性的話題。在一定的同一文化類型的社會中，每一個時代的人們，都在重復地談論著同一話題。這表明，在歷史的縱向維度上和在現實的橫向維度上，倫理話題都是最具普遍性的話題。
但是，倫理話題所表現出來的這種普遍性其實只是一種歷史現象。在20世紀，一個明顯的社會發展趨勢就是社會生活領域的分化和科學的分化，社會生活在以往的歷史發展的前提下進入了加速分化的階段。同樣，科學的學科分化也令人目不暇顧。在這種情況下，倫理話題的普遍性與特殊性的辯證法開始得到證實，存在著一般性的倫理研究和特殊的倫理研究并存的科學事實。一方面，重復著以往時代的倫理話題繼續加以研究，依然是倫理學的主流，甚至出現了更為系統、更為深入的倫理哲學省思。另一方面，關于具體的社會生活領域的倫理考察也吸引了大量學者的興趣，人們深入地分析一些具體的社會生活領域中的特殊的倫理關系類型，提出職業道德規范體系的建設。這就是在20世紀后半期開始成為倫理學研究熱點的職業道德研究。公共管理倫理學就是在這種科學和社會發展條件下建立起來的一門科學，它是作為對公共管理領域中的倫理關系作出專門研究的科學，并根據這一專門研究對公共管理的價值取向和公共管理者的職業道德規范作出規定。
“公共管理倫理學”是一門新學科，它的前身可以看作為“行政倫理學”。在稍早的時期中，人們曾經試圖通過對行政體系作出倫理思考去建立行政倫理學，但這個嘗試并沒有引起廣泛的關注。根據韋伯等人經典的官僚制理論，行政體系是建立在工具理性的基礎上的，它的基本特征表現為對科學性的追求，所以，以談論價值問題為宗旨的行政倫理學一時很難得到人們的認為。近年來，行政管理的問題開始出現了社會化的趨勢，它不再僅僅是屬于政府專有的管理形式，而成為一種擴展到許多非政府的社會公共部門的管理形式。當行政管理的方式被推廣到非政府部門的時候，傳統的行政管理方式出現了許多不適應的情況，因而需要改革和調整。一方面，使傳統的行政管理方式被改造為適應非政府公共部門管理的管理方式；另一方面，這種管理方式在非政府部門的成功又對政府部門的行政管理提出了改革的要求，要求政府部門的管理也采納非政府部門的管理經驗。這樣，就出現了公共管理這個特殊的管理形式?？梢姡补芾硎菑膫鹘y的行政管理中發展而來的，但又不能根據傳統的行政管理的理論和觀念來認識它，它是一種新型的管理形式，根據管理學的術語，干脆把這種管理形式稱作為管理的新模式。
公共管理倫理學是與公共管理聯系在一起的，是公共管理這種新的管理模式提出了建立公共管理倫理學的要求。就公共管理自身而言，它的出現決非歷史的偶然，更不是一些標新立異的學者們的杜撰。公共管理作為一種新管理模式，是歷史發展的必然結果。從邏輯上講，管理的歷史是與人類的歷史一樣久遠的，有了人也就有了管理。因為，人在今天已經被公認地稱作為社會的動物。從人類歷史的形成來看，單個的人是不能被稱作為人的。我們無法設想，一個單個的人可以從猿進化為人，從猿到人的轉變必然是一個整體進化的過程。人是在社會的整體中才能成為人和被看作為人，離開了社會的整體，就無法理解人與動物還有什么本質性的差別。而人作為社會的人，他的最為基本的存在形式就是他們之間的集體活動和協同作業。這之中，必然包含著管理關系。也許在人類社會的早期，這種管理關系是極其簡單的。但無論它多么簡單，畢竟是作為一種管理關系而存在的。所以，我們說，即使在最為原始的人類社會中，也必然存在著管理關系，有著管理活動。
行政管理是隨著國家的出現而出現的。當然，在一些“類國家”的原始部落中就已經開始出現了行政管理的問題。但是，如果我們把這些原始部落稱作為“類國家”的話，那么我們也同樣可以把這種初級形式的行政管理稱作為“類行政管理”。因為我們談論行政管理的時候，實際上我們是把包含著這樣幾項內容的管理形式稱作為行政管理的：(1)有著相對固定的行政等級序列；(2)有著相對固定的行政管理人員；(3)有著相對穩定的自上而下的行政授權；(4)最為根本的，還是出于社會秩序的需要而從事的管理，這一點是它區別于其它形式的管理的根本。用現代觀念來看，行政管理在本質上是一種以非盈利為目的的管理，它所服務的是社會長遠利益或根本利益，在迄今為止的社會歷史過程中，這種所渭社會的長遠利益和根本利益也可以被直觀地理解為社會中占統治地位或主導地位的那部分社會群體的利益。
行政管理的出現標志著管理領域和管理類型的分化，或者說，行政管理的出現是社會分化的結果，當社會分化為不同的領域，社會成員生活內容的多元化以及扮演的社會角色的多樣化，都提出了多重管理形式的要求。如果說在國家形成后的相當長一段時期內，行政管理都是服務于一個特定集團的統治的要求的，是服務于階級利益的實現的。這種行政管理的范圍，也主要表現為以對官吏的管理為基本內容的管理，它的外部功能極其有限，在國家政權的運作體系之外，存在著相對自主的經濟生活、家族式的社會團體生活、宗教團體生活等等，這些管理與行政管理聯系并不緊密，同時存在很大差異。當然，從歷史上看，在特定的歷史條件下，惟有行政管理發展比較充分，其它形式的管理對于管理史的研究來說，都具有加以考察的價值。
從抽象的意義上說，行政的歷史大致經歷了兩個階段。在近代社會出現以前的漫長歷史時期內，行政管理作為階級統治的工具而存在，一切行政管理的活動都從屬于統治的目的。所以我們把這一歷史時期中的行政管理稱作為統治行政。這一行政管理類型的主要特征是它的職位繼承制和強烈的排外性，雖然在中國發明了科舉考試，對于校正行政管理的排外性起了一定的作用，但它并不意味著在本質上改變了統治行政的排外性特征。近代社會以來，隨著服務于統治目的的行政管理的出現，出于管理社會公共事務要求的行政管理開始迅速增長。我們把這種歷史趨勢的成熟形態稱作為管理行政。在管理行政服務于社會公共事務管理的這一目的之中，包含著行政管理更多地接受公共的參與，更多地接受社會的監督，甚至存在行政管理社會化的可能性。在某種意義上，管理行政已經可以稱得上是公共行政了。所以，近年來，人們把近代成長起來的管理行政稱作為公共行政。但是，管理行政并不是人類行政管理的終極形態，更高級的行政管理模式應當是服務行政，對于這種全新類型的行政模式來說，國家的行政體系對于社會的作用不僅遠遠告別了統治的功能，而且也不再是凌駕于社會之上而對社會所實施的管理，它是一種從屬于服務的目的而建立起來的，不僅在客觀的制度或體制設置上體現了為社會服務的目的，而且在行政人員的主觀動機中深深地蘊含著時時處處從公共利益出發，為公眾、為社會服務的強烈愿望。服務行政是完成了的公共行政，只有這種行政模式才能充分體現出自身的公共性質。服務行政并不是空想，在20世紀后期的行政改革中，我們常常看到這種理論渴求和呼吁，而且行政體制的重塑，在許多方面反映出了這種趨勢。
二、在行政學的演進邏輯中看“公共管理倫理學”
近代行政管理的發展大約在18世紀開始有了自己的理論陳述，而系統原則的制定是在19世紀末和20世紀初作出的。1887年威爾遜發表了著名的《行政之研究》的論文，提出了建立專門的行政管理科學的構想。威爾遜建立行政管理學的構想，實際上是對近代以來行政管理專業化的總結性意見，被我們稱作為管理行政模式的理論表述。然而，行政管理學的提出，本身就意味著行政管理從自然發展走上了自覺建構的進程。也就是說，自威爾遜開始，行政管理的組織、體制、程序以及行政人員的作用，都進入了學者們的研究范圍，成為專門研究的對象。這樣一來，行政管理的經驗可以得到及時的總結和概括，而行政管理學的研究又極大地促進了行政管理實踐的發展。所以，對20世紀行政管理的研究，往往可以通過研究它的理論形態而得到一個完整的概觀。
我們說威爾遜的論文《行政之研究》提出了建立專門的行政管理學的構想，這決不意味著它的貢獻僅僅在于提出了這樣一項建設性的意見，而應當理解成整個人類行政管理歷史的繼往開來。威爾遜之所以能夠提出這樣的建議，是基于對人類行政管理的歷史的深刻認識下提出的，反映了行政管理實踐的客觀要求以及人們希望對行政管理的規律和技術進行專門探討的要求。比如，行政管理與其生態環境的關系、行政管理專門化中的法制建設、行政管理殊的技術性要求、行政管理自身的特殊目標等等，這些問題都被涵蓋在威爾遜的建議之中了。所以，威爾遜關于建立專門的行政管理科學的建議能夠得到熱烈的響應。
行政學作為一門獨立的科學出現以后，為學者們開辟了一個巨大的科學暢想空間，使學者們積極地投身到行政學理論模型的建構中來，從而推動了行政學的發展。近年來，人們開始研究行政（管理）學100多年來的發展歷史，提出了所謂行政學的范式轉型的歷史構想。其實，近100多年來，行政學的發展是一個漸進的過程，雖然這種漸進與其它學科相比，速度是極快的，但如果說在這100多年中已經存在著多次范式轉型，則有著夸大的嫌疑。因為，就其根本來說，行政學的理論一直還停留在對管理行政模式的描述和理解上。即使在今天，行政管理的概念已經泛化，行政管理的形式已經社會化，人們不滿足于沿用行政管理這個稱謂來對這種管理形式加以描述，而是發明了“公共管理”這個概念。但是，這在很大程度上只能看作是行政管理內容的擴展和形式的推廣，與庫恩所講的“科學結構的革命”這樣的要求相比，還不能稱得上是嚴格意義上的范式革命。只有當服務行政的觀念和科學體系建立起來之后，我們才能說，行政管理學實現了一場范式革命。
1. 公共管理體系
一般認為，公共管理和公共管理學是有所不同的，前者著重研究實踐活動領域，后者則著重研究理論領域。為了研究方便，本文不做嚴格的區分。
在我國，“公共管理”出現并廣為使用只是近幾年的事，雖然在解放前我國就引入了行政管理學的研究，但是在解放后，1952-1953 年的全國高校調整中，撤消了政治學的有關學科，行政管理學也在其中。直至 1979年底，行政管理學的研究才得到恢復和重建。后來國務院相關研究機構，修訂了學科專業目錄，將行政學、公共行政學，行政管理學從政治學歸劃到公共管理學中。從此公共管理學的研究體系才算正式形成。
所以在討論公共管理的問題時，不僅僅要解讀公共管理的體系構成，還要涉及行政管理學、政治學，行政學等相關的學科與行政管理關系，但國家有關部門對學科門類的編訂，將公共管理學歸屬到管理學的門類中，似乎這個問題已經有了定論，所以本文對這個問題不做太多的討論。
本文著重討論的是行政和管理之間的關系、行政管理和公共管理的關系還有公共管理體系這三個問題。
1.1 行政和管理的關系
管理和行政體現在人類社會活動同一過程中的兩方面，簡而言之就是只要有人類存在的地方即要有管理，試析公共管理體系與公共道德體系宋 鑫(浙江海洋學院，浙江 舟山 316022)又要有行政。而與管理不同，行政天生就具有“公共性”，一般的行政事務微觀的主體要兩個人以上。在傳統社會中，行政就已經存在了，只是那時的行政性質和現在的國家社會行政有區別而已。而現今管理與行政遍及整個人類社會，二者究竟是什么關系，是等同，并列還是包含隸屬的關系，值得深入研究。一般來講管理是側重在特定的組織內，通過計劃，組織、控制和分配各種資源，達到組織的目的，可以細致到具體事務的處理上;而行政則是比較宏觀的，側重于對全局的戰略行動處理。馬克思說，行政是國家的活動，掌握國家政務和公共社會資源活動。根據馬克思的這一觀點，國家在社會產生時位置就在社會之上，因此，國家行政具有宏觀性，涉及到誰執政，如何執政等問題。當我們把行政定位在對全局重大事件的把控上，“行政管理”就有了特定內容和新的關系。經過學者的多年研究，將行政和管理關系界定為：行政層級與行政性質成反比，而與管理性質成正比。即行政層級越高就越具有行政性質，而具有較少的管理性質。從橫向上看，往往領導職位上的公務員更具行政性質，而非領導職位的公務員更具備管理性質。我國政府經常在行政管理中出現的不該管，管不了的事情，和不同部門的推諉、扯皮現象，都是由于在理念上沒有清楚的劃分行政管理角色所造成的。
1.2 行政管理和公共管理的關系
行政在天生就具有“公共性質“，夏書章認為行政管理學，實際的英文原文就是公共管理學，從這個角度看，行政管理和公共管理本質上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在著一些差異，這些差異表現為以下幾點：
從學科分類上看，行政管理屬于二級學科，公共管理屬于一級學科，顯然不能把他們等同看待，他們在學摘要：公共管理和公共道德在構建和諧社會主義道路上是不可或缺的，但是對于什么是公共管理和公共道德體系，怎樣建設公共管理和公共道德體系，在當今的學術界一直懸而未決。本文解釋了什么是公共管理和公共道德體系，怎樣建設公共管理及公共道德體系，使他們在社會發展中起到應有的作用。關鍵詞：政府 公共道德 公共管理科內涵和外延以及研究的主、客體內容都是不同的。從靜態維度看，公共管理和行政管理都有廣義和狹義之分。公共管理在狹義上指的是公共管理中政府的管理，而在廣義上指得不僅限于政府工作;行政管理在狹義上是僅指政府的管理，而在廣義上非政府的機構也具有行政管理的職能。從動態維度上看，行政管理是先于公共管理行動的，公共管理是行政管理的未來發展及展望。公共行政是在近代社會中發展起來的，在未來的社會中，行政管理超越公共管理的范疇，但屬于行政發展的兩個階段。公共管理是由公共行政發展而來的，在未來的社會發展構成中，公共管理中又會形成行政的形式和內容。
從價值取向上看，行政管理和公共管理行政管理在實質上是有區別的。中國行政管理學有三大學派，夏書章派，郭濟學派和歐陽雄飛派。其中郭濟學派的影響比較大，曾經掀起了一陣“公共管理學”熱潮。但此學說認為世界上沒有“公共管理一說”只有少數人對多數人的管理，這是對公共管理學的曲解。各個學說知識討論的側重點不同，沒有本質的區別。實際上，公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性，不同點在于側重行政還是側重管理。其實從實踐的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政，可以作為行政和管理之間的媒介。
1.3 公共管理體系
以當下中國的來看，以政府為主體的公共管理是值得提倡和發展的。從政府為主體到社會為主體公共管理的歷史進程中，我國政府作為管理的主體和主導作用還尚未完全發揮。公共管理是相對私人管理而言的，一方面私人行政管理是不屬于國家和政府的管轄范疇，如果越界管轄會侵犯到私人的利益;另一方面，私人行政和私人管理，以及非政府組織，也有公共事務，對這些公共事務的管理也可以稱作“公共管理”。公共管理可非為三種類型：第一種是國家機構的行政管理，它具有權威，廣泛，多樣的特點，第二種是私人行政和私人管理組織結合體，它其實是放大了的私人管理;第三種是非國家機構的公共組織。我國現在并長期處于社會主義的初級階段，現在效仿其他國家公共管理體系的多元化是不合時宜的，所以必須要加強以政府為主導，發揮政府在公共管理的參與主體性和不可替代性，這是符合我國道德體系和社會發展水平的。
2. 公共道德體系
道德可以分為社會道德，職業道德，家庭道德等等，人們通常把社會道德稱之為“社會公共道德”或者“公民道德”簡稱“公德”，但是本文中研究的公共道德是基于社會管理體系的，不同于公德。公共管理的體系類型決定著公共道德的體系和類型，有什么樣的公共管理就有什么樣的公共道德。政府行政管理必然會存在相對應的公共道德，政府公共道德屬于職業道德的一種。政府在公共管理和社會服務中要履行的職能包括社會管理和階級統治，這導致了政府公共道德的特殊性。這種既體現了社會階級屬性又體現了社會管理的綜合道德，叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德體系中起著表率和示范的作用，無論正負方面都影響重大。
張康之教授指出公共管理是建立在經濟學、管理學基礎和倫理道德基礎上的，公共管理活動是一個比較特殊的職業活動，公共管理的目的是公共利益的實現。在所有的社會活動中公共管理是直接服務于公眾利益的，所以，在公共道德素養是公共管理中最具現實意義。不論是公共利益的保障方面，還是社會生活的指導示范意義方面，公共道德都發揮著直接的作用。
通過本文對公共管理的闡釋，認同陳慶云先生的三級公共管理體系，認為公共管理體系分為三個部分，那么公共道德就應該分為政府道德，非政府的公共組織的道德和公民道德三方面。從公共管理各種類型的角度上來看，公共道德體系主要分為兩個方面：其一是國家機構的政府以及私人的行政管理道德以及作為政府公共職能的公共行政組織管理道德的宏觀公共道德體系，或者叫宏觀道德生態，這種體系下公共道德的承擔者因為公共行政和公共管理而變得多元化了，如同政府不是公共管理的唯一主體一樣。其二就是政府行政所承載的道德體系，它主要有四個內容組成，分別是：政府的理念、制度、體系和組織結構。
所謂以德治國，主要是指以德治人，尤其是政府的公共行政人員。相對于政府公共管理人員的公共道德相比，公共道德化的政府里面，機構設置，政策制度，決策更具根本性。只有通過全面道德化的政府建設，制度建設，組織建設、決策建設，才能使政府工作人員將道德牢記于心，行為和行政管理工作更具道德化，更好的為民謀利。
為了加強對企業工資總量的宏觀調控和管理，做好1998年市屬國有企業實行成本列支工資總額包干辦法和成本列支平均工資核定辦法的工資基數核定工作，現就有關問題通知如下：
一、自1998年起，原則上不再增加成本列支工資總額包干辦法和成本列支平均工資核定辦法的企業。凡新建企業具備條件的可實行工資總額同效益掛鉤辦法，暫不具備掛鉤條件的企業，應按市財政局、稅務局的有關規定，實行計稅工資辦法。
二、1997年前已實行上述辦法的企業，自1998年起，除復轉軍人和經市政府批準占地農轉工按規定核增包干工資外，原則上不再核增其它項目的包干工資總額基數。
三、凡1997年實發人均工資在7920元以下（不含動用工資結余）的工資總額包干和平均工資核定辦法的企業，從1998年開始原則上不再實行上述辦法。應按市財政局、稅務局的有關規定，實行計稅工資辦法。
四、根據京勞資發〔1997〕58號文件精神，1997年經市勞動局、市財政局批準在包干工資總額外據實列支的工資在1998年核定時，可核入包干工資總額基數。
對成建制劃出（含新辦企業劃出、托管試點企業托管人員）和進行產業結構調整或發展多種經營安置富余人員而減少職工的企業，要主動提出申請，由主管部門認真審核，報經市勞動局、市財政局后按減少的人數乘以上年人均包干基數分別核減100％和50％的包干工資總額基數。
五、實行工資總額包干和成本列支平均工資核定辦法的企業，要嚴格按職工所在崗位正確進行工資核算，提取、列支工資費用。市勞動局、財政局將對企業工資核算進行抽查，凡不屬于本企業成本費用中應負擔的職工工資費用，以及對違反本通知有關規定超提、超發工資的企業，按市勞動局、市財政局、市審計局有關文件規定嚴肅處理。
六、工作程序和時間安排
（一）實行工資總額包干和平均工資核定辦法的企業，要嚴格按照規定的表式和要求填報清算表，在規定時間內報主管局、總公司。
